جزیره گنج؛ درباره مزایا و چالش‌های سیاست داده باز مدیریت شهری تهران

گفت‌وگوی تجارت فردا با بهاره آروین درباره مزایا و چالش‌های سیاست داده باز مدیریت شهری تهران:

شعار شهرداری تمام شیشه‌ای اگرچه به سختی و تاخیر اما در نهایت گام ‌به‌ گام در حال اجرا شدن است، حرکتی که با انتشار تمام قراردادهای شهرداری روی وب‌سایت شفاف شروع شد و در یک گام مهم دیگر به انتشار داده باز رسیده و به اصطلاح APIهای مربوط به شش حوزه با اولویت حوزه حمل‌ونقل با ۲۳ API برای استفاده متخصصان حوزه فناوری و کسب‌وکارهای نوآورانه در دسترس قرار گرفته است. بهاره آروین، رئیس کمیته شفافیت و شهر هوشمند شورای شهر تهران، با تاکید روی انحصارزدایی و تسهیل دسترسی برای همه متقاضیان، این اقدام را یک گام بزرگ در جهت شفافیت و استفاده بهینه از داده‌های تولیدی در نهاد مدیریت شهری می‌داند. این عضو هیات علمی دانشگاه تربیت مدرس معتقد است برای افزایش مشارکت مردم در حل مشکلات شهری، کاهش فساد و بهبود سیاستگذاری، راهی جز در پیش گرفتن سیاست داده باز و سهیم کردن تمام شهروندان و کسب‌وکارها در این حوزه وجود ندارد. داده‌های خامی که اکنون در دسترس قرار گرفته می‌تواند به مثابه بستری مهیا برای توسعه نرم‌افزارهای کاربردی و جزیره‌ای مستعد برای ایجاد ارزش افزوده به‌کار گرفته شود.

***

چگونه اعضای شورای شهر و شهرداری تهران به این نتیجه رسیدند که API‌های شهری را به صورت باز و برای عموم منتشر کنند؟ در واقع چه نیازهایی در این حوزه احساس شد که این اقدام در دستور کار قرار گرفت؟

پاسخ به این مساله که چرا شورای شهر پنجم ارائه داده باز را یکی از سیاست‌های اساسی خود در حوزه خدمات فناورانه شهری قرار داد، ناظر به مباحث نظری مبسوط و مفصلی است که در مورد حکمروایی مبتنی بر داده باز وجود دارد. نتیجه این مباحث این است که اگر هدف اصلی مدیریت شهری مشارکت عمومی باشد احتمالاً راهی جز این وجود ندارد که هر آنچه به عنوان داده در اختیار شهرداری و شوراست، در دسترس همگان قرار گیرد. به طور طبیعی نهادهای عمومی و دولتی با توجه به کاری که انجام و خدماتی که ارائه می‌دهند، داده‌های ارزشمندی تولید می‌کنند و تجربه جهانی نشان می‌دهد خارج کردن این داده‌ها از انحصار، اثرات و ثمرات بسیار زیادی در افزایش رفاه شهروندان و بهبود سیاستگذاری شهری و کاهش فساد دارد. همچنین می‌تواند منجر به حل مسائل اجتماعی به‌گونه‌ای مشارکت‌محور شود. در واقع می‌توان این‌گونه عنوان کرد که ظرفیت خلاقیت‌پردازی که در استفاده و بهره‌برداری از این داده‌ها ایجاد می‌شود به اندازه تمامی شهروندان است. به همین دلیل تحقق داده باز در حکمروایی شهری که مشارکت شهروندان در آن امری ضروری است، یک مولفه الزامی و نیاز انکارناپذیر است.

شهرداری تهران طی سال‌های زیادی داده‌های ذی‌قیمت و ارزشمندی در حوزه‌های مختلف گردآوری می‌کرد اما نه خودش توانایی استفاده از این داده‌ها را داشت و نه فرصت استفاده بهینه از این داده‌ها را برای دیگران فراهم کرده بود. اگر قرار بود این داده‌ها به طور محدود و گزینشی در اختیار برخی نهادها مثل دانشگاه‌ها یا برخی کسب‌وکارها قرار داده شود، رانت اطلاعاتی بزرگی شکل می‌گرفت. ضمن اینکه استفاده از این داده‌ها در این حالت بیش از اینکه برای مدیریت شهری ارزش افزوده ایجاد کند، هزینه‌زا خواهد بود. البته این خطای معمول است که نهادهای دارنده داده، مرتکب آن می‌شوند؛ به گونه‌ای که پروژه‌ای تعریف می‌کنند که یک نهاد پژوهشی یا یک کسب‌وکار یا یک متخصص، با استفاده از این داده‌ها مطالعه‌ای انجام دهد و به سوالات آن نهاد در حوزه سیاستگذاری پاسخ دهد؛ یعنی یک رویکرد کاملاً هزینه‌محور. در حالی که این داده‌ها خود منبع تولید ارزش افزوده هستند. مثلاً در حوزه حمل‌ونقل و ترافیک شهر تهران، می‌توان از داده‌های موجود، مطالعات مختلف با ایده‌های خلاقانه انجام داد و در مورد اتخاذ سیاست‌ها و الگوها و بهبود سیستم حمل‌ونقل به سیاستگذار کمک کرد. متاسفانه آنچه پیش از این در شهرداری تهران انجام شده، اغلب مطالعات کم‌کیفیت و پرهزینه بوده که به سیاستگذار کمک چندانی نکرده است، ضمن اینکه دیگران هم از دسترسی به این داده‌ها محروم شده‌اند و مسائل حل‌نشده انباشت شده است.

مجموعه این مسائل تلاش برای تحقق داده باز را در دستور کار شورای شهر تهران قرار داد. ما به این نتیجه رسیدیم که شهرداری تهران به هر دلیلی، امکان استفاده بهینه از این داده‌ها را ندارد. این داده‌ها برای مدت‌ها در شکل انبوه و به صورت خام در حال تولید بود اما هیچ‌کس به این داده‌ها رجوع نمی‌کرد. یعنی آنقدر احساس عدم نیاز به استفاده از این داده‌ها وجود داشت که وقتی ما تصمیم گرفتیم API این داده‌ها را منتشر کنیم با این مساله مواجه شدیم که این داده‌ها بسیار خام است و به اصطلاح clean نیست و حتماً باید استانداردسازی شود. برای مثال داده زنده مکان‌محور اتوبوس‌ها از این جنس بود. با اینکه روی همه اتوبوس‌های شهری جی‌پی‌اس نصب شده و این اتوبوس‌ها امکان ردگیری دارند اما نخستین‌باری که ما به سراغ انتشار API این داده‌ها رفتیم، اطلاعات بسیار خام و به تعبیری غیرقابل استفاده بود و یک بازه زمانی لازم بود تا با پردازش اولیه این داده‌ها آماده انتشار و بهره‌برداری شود. به هر حال خوشبختانه با همراهی معاونت حمل‌ونقل ترافیک شهرداری تهران و سازمان فاوا و نیز هم‌سویی شهردار محترم و معاونان ایشان با شورای شهر در خصوص تحقق داده باز در تهران و به‌ویژه اولویت‌بخشی به داده‌های ترافیکی این امر میسر شد.

با توجه به گستره وسیع خدمات شهری، چرا این اولویت به داده‌های ترافیکی و حمل‌ونقلی داده شد؟

در اولویت قرار دادن انتشار داده‌های ترافیکی به این دلیل بود که مساله اصلی شهر تهران در همه نظرسنجی‌هایی که از شهروندان انجام شده ترافیک و آلودگی هوا عنوان شده است. بهبود حمل‌ونقل عمومی از هر نظر اولویت شهر تهران است؛ در نتیجه در حوزه هوشمندسازی و ارائه داده باز هم این اولویت رعایت شد و به این نتیجه رسیدیم که انتشار API باز حمل‌ونقل عمومی، چنان که در بسیاری از شهرهای بزرگ جهان در دسترس قرار گرفته، یک گام بزرگ در جهت کاهش خودرومحوری و استفاده از خودرو شخصی است. اگر این امکان فراهم شود که شهروندان بتوانند در تلفن همراه خود با استفاده از نرم‌افزارهای کاربردی مسیریاب ببینند که استفاده از حمل‌ونقل عمومی نسبت به استفاده از خودرو شخصی از نظر هزینه به‌صرفه‌تر و از نظر زمانی با تفاوت اندک و حتی در ساعات پیک ترافیک کوتاه‌تر است، به احتمال فراوان استفاده از خودرو شخصی حداقل در ساعات پیک در یک بازه زمانی میان‌مدت کاهش می‌یابد.

البته تحقق این امر منوط به این است که مسیریاب‌های داخلی بتوانند از داده‌های منتشرشده به نحو بهینه استفاده کنند و مقایسه پیمودن یک مسیر با استفاده از سیستم‌های مختلف حمل‌ونقل ممکن باشد. با اینکه اپ‌های خارجی از سوی کاربران برای مسیریابی در شهر تهران بسیار مورد استفاده قرار می‌گیرند اما این اپ‌ها به دلیل اینکه به داده‌های باز حمل‌ونقل عمومی دسترسی ندارند، قادر به تخمین زمان طی مسیر با حمل‌ونقل عمومی نیستند. انتشار داده باز حمل‌ونقل عمومی، گامی است در جهت اینکه اپ‌های مسیریاب بتوانند مانند بقیه کلانشهرهای دنیا به کاربران خود تعیین مسیر و تخمین زمان سفر از طریق سیستم حمل‌ونقل عمومی را ارائه دهند. تحقق داده باز می‌تواند به کسب‌وکارهای داخلی مزیت رقابتی در برابر اپلیکیشن‌های خارجی بدهد. اپ‌های داخلی می‌توانند با استفاده از داده‌هایی که در دسترس‌شان قرار گرفته، مزیت‌هایی برای خود ایجاد کنند که مطلوبیت استفاده از آنها را برای مردم بالا ببرد و به فراگیری آنها بینجامد.

یک اتفاق خوب دیگر که با انتشار داده باز رخ می‌دهد، انحصارزدایی است. مثلاً پیش از این، برخی اطلاعات و داده‌ها که لزوماً زنده و مکان‌محور نبود مانند خطوط تاکسیرانی، ایستگاه‌های اتوبوس و… روی نقشه رایا که از حمایت شهرداری تهران برخوردار بود، ارائه شده بود اما متاسفانه این اشتراک داده شکل انحصاری داشت. آنچه اکنون انجام گرفته، رفع انحصار از این حوزه است تا نیازی نباشد شهروندان برای دسترسی به اطلاعات فقط از یک ابزار مخصوص و انحصاری استفاده کنند. رفع انحصار و رقابتی کردن فضا برای استفاده از خلاقیت همه کسب‌وکارهای فعال در این حوزه امکان گسترده‌ای فراهم می‌کند که این داده‌ها با ظرفیت کامل خودش مورد استفاده قرار گیرد.

آیا کیفیت و نحوه انتشار این داده‌ها به گونه‌ای است که مانع از ایجاد انحصارات جدید شود؟

ما در کمیته شفافیت و شهر هوشمند شورای شهر تهران این مساله را به دقت مورد پایش قرار می‌دهیم، بخش عمده‌ای از گفت‌وگوهای ما با مدیران و مسوولان این حوزه مبنی بر این بوده که به هیچ عنوان انحصاری در کار نباشد و با کسانی که درخواست استفاده از APIها را می‌دهند برخورد گزینشی صورت نگیرد. شکل‌گیری انحصار جدید به هیچ عنوان برای شورا قابل قبول نیست و مدیران شهرداری نیز در این مورد با شورا همسو هستند. با این همه معتقدم باید برای نهادینه کردن و تثبیت این امر، سازوکارهای سیستماتیکی اندیشیده شود که امکان ایجاد هر نوع انحصار در آینده به حداقل ممکن برسد. آنچه هم‌اکنون در دستور کار داریم تدوین یک دستورالعمل کاملاً شفاف و غیرقابل تفسیر برای استفاده از این داده‌هاست که روی خود سایت ارائه API‌ها منتشر می‌شود.

سازمان فاوا این قول را داده است که اگر قرار باشد هزینه‌ای بابت این داده‌ها دریافت شود باید شفاف اعلام شود و به‌گونه‌ای نباشد که کسب‌وکارهای مختلف، ارقام مختلفی پرداخت کنند. در حال حاضر این داده‌ها به‌طور رایگان در اختیار قرار می‌گیرد اما به زودی دستورالعمل این API‌ها به طور شفاف منتشر می‌شود و پس از آن هم سازوکاری چیده می‌شود که امکان رصد لحظه‌ای برای درخواست‌کنندگان فراهم شود تا هر کسی بداند چه زمانی درخواست داده و طی چه بازه زمانی چه پاسخ‌هایی دریافت کرده است. امکان استفاده از این داده‌ها برای کسب‌وکارها باید در ساده‌ترین شکل ممکن باشد. فعلاً شنیده‌ام که هر کسب‌وکار متقاضی در روند درخواست API باید پس از دریافت نسخه تستی، API را در محصول خود پیاده‌سازی و آن را به فاوا عرضه کند تا در نهایت فاوا نتیجه درخواست را اعلام کند. این فرآیند ممکن است برای کسب‌وکارها طولانی باشد و احتمالاً برایشان قابل پذیرش نباشد که نتیجه را بعد از پیاده‌سازی محصول و ارسال به فاوا دریافت کنند. معتقدم نیاز به چنین مراحلی نیست چون هر متقاضی پس از دریافت داده، درنهایت ممکن است نتواند از پس کار بربیاید یا اینکه به تعهداتش وفادار نماند که در آن صورت امکان قطع همکاری برای ارائه‌دهنده فراهم است، پس چه لزومی دارد که فرآیند در اختیار قرار دادن این API‌ها تا این اندازه سخت و طولانی باشد و بعد از مرحله تست، API‌های واقعی و لحظه‌ای در اختیار کسب‌وکارها قرار گیرد.

نظر ما در کمیته شفافیت و شهر هوشمند این است که کل فرآیند باید به طور مکتوب و شفاف اعلام شود و شرایط استفاده برای همه کاربران، بدون بند و تبصره و استثنا، یکسان و برابر باشد و خود متقاضی هم امکان پیگیری درخواست را داشته باشد. شورا هم باید بر کل فرآیند نظارت کند تا کمترین مانع از سوی نهاد سیاستگذار و مجری برای بهره‌بردار ایجاد نشود. همان‌طور که گفتیم این داده‌ها فعلاً رایگان است اما این امکان وجود دارد که اگر در سال‌های آتی این داده‌ها برای کسب‌وکارها ارزش افزوده بسیار بالایی ایجاد کند، شهرداری تهران هم بخواهد به عنوان تولیدکننده و ارائه‌دهنده داده در بخشی از ارزش افزوده سهیم شود. این مساله نیز باید به طور شفاف بیان شود و تدوین و انتشار سند سیاست داده باز در شهرداری تهران یکی از اولویت‌هایی است که تا آخر پاییز قول نهایی شدن آن از سوی فاوا به شورای شهر داده شده است. این سند مشخص می‌کند که مجموعه داده‌های شهرداری تهران چیست، این داده‌ها در چه سطحی به صورت باز منتشر می‌شود و طی چه فرآیندی و با چه شرایطی دسترسی برای متقاضیان امکان‌پذیر می‌شود. این سند باید کاملاً شفاف باشد و جایی برای تفسیرهای بعدی و شکل‌گیری انحصار نگذارد.

برخی معتقدند تجربه‌های قبلی شفافیت در آمار و اطلاعات شهرداری تهران چندان موفق نبوده است؛ چون انبوهی از اطلاعات بی‌نظم را به طور یک‌کاسه روی وب قرار داده که امکان بهره‌برداری چندانی از آن برای عموم شهروندان وجود ندارد مثلاً فهرست قراردادهای شهرداری تهران. چالش‌های شفافیت و انحصارشکنی در انتشار داده باز چیست؟

اینکه چرا بهره‌برداری قابل انتظار از اطلاعات منتشرشده قبلی مانند قراردادهای شهرداری صورت نگرفته، جای بررسی بیشتری دارد چون استانداردهای انتشار داده در وب‌سایت «شفاف» تا حدود زیادی رعایت شده است. از جمله اینکه حتماً این ضرورت در نظر گرفته شده است که داده‌ها فایل اکسل داشته باشد. اینکه داده‌ها در قالب فایل اکسل ارائه شود کار را برای متخصصان امر بسیار راحت می‌کند. حتی در شهرداری تهران داشبورد مدیریتی تعبیه شد تا شهروندان عادی هم که تخصص استفاده از اکسل یا وقت لازم برای بررسی دقیق داده‌ها را ندارند در این داشبورد با نمودارهای مشخص و عینی مواجه شوند که به صورت شسته و رفته اطلاعات را به فرد می‌دهد و کافی است که فرد کمی با این داشبورد ساده کار کند تا بتواند اطلاعات کلی بگیرد.

در نظر داشته باشید که مطالبه ارائه داده‌ها به شکل نهایی و ساده‌سازی‌شده از سوی نهاد مرجع، این آسیب را دربر دارد که نهاد ارائه‌دهنده به سمت ارائه روایتی از داده برود که عملکرد خودش را قابل قبول و کم‌نقص جلوه دهد. این رویکرد ممکن است به دستکاری داده‌های خام منجر شود. در واقع بهتر است که ما انتظار داشته باشیم نهادهای مرجع، داده‌ها را در خام‌ترین حالت ممکن اما به صورت برخط و سیستماتیک و در قالب استاندارد یعنی فرمت ماشین‌خوان و در فایل اکسل ارائه دهند. تحلیل و پردازش این داده‌های خام را باید به جامعه مدنی و رسانه‌ها سپرد. متخصصان جامعه ما باید روی داده‌های خام کار کنند و اگر در ارائه داده‌ها نقصی وجود دارد آن را اعلام کنند و بگویند چه مشکلی در این روند وجود دارد.

من به‌شخصه در مورد انتشار شفاف اطلاعات مربوط به قراردادهای شهرداری کمتر بازخورد جدی و قابل تاملی گرفتم. علاوه بر این غالب اظهارنظرها معطوف به تحلیل موضوع و مبلغ قرارداد بود که در نهایت تبدیل به مطالب طنز و گاه هجو می‌شد اما ما از همین بازخوردهای پسینی و نه بازخورد از نهادهای فنی و تخصصی، به این نتیجه رسیدیم که شرح خدمات قراردادها موضوع بسیار مهمی است که باید پررنگ‌تر به آن پرداخته شود. دقت کنید که انتشار این مقدار داده و اطلاعات توسط یک نهاد عمومی در کشور ما بی‌سابقه است و اگر از انتشار این داده‌ها هنوز بهره کافی برده نشده، شاید بیش از آنکه مشکل معطوف به سیاستگذار و مجری باشد، به توان و قوت تقاضاکنندگان برمی‌گردد که باید تلاش بیشتری برای استفاده بهینه از این داده‌ها داشته باشند و در گام‌های بعدی، دیگر نهادها را نیز ملزم به در پیش گرفتن ارائه داده باز و شفافیت اطلاعاتی نظیر اطلاعات قراردادها بکنند. اگر این تجربه ثمرات لازم را برای مدیریت شهری به همراه داشته باشد، به دیگر نهاد نیز نشان می‌دهد که سیاستگذار تا چه اندازه می‌تواند از طریق در پیش گرفتن سیاست شفافیت و داده باز، بازخوردهای اثربخش و بهبوددهنده دریافت کند.

لازم است اینجا اعلام کنم که شهرداری تهران در دی‌ماه سال جاری، همایشی با عنوان تجربه شفافیت برگزار می‌کند با این هدف که شبکه ذی‌نفعان سیاست شفافیت و داده باز را شکل دهد. ذی‌نفعان سیاست شفافیت مردم هستند و مردم سازمان‌یافته نیستند. در حالی که گروه‌هایی که پیش از این از عدم شفافیت و انحصار بهره‌برداری می‌کردند کاملاً سازمان‌یافته هستند اکنون هم اگر شبکه ذی‌نفعان جدید که همان مردم هستند سازمان نیابد، شاید دوباره همان ذی‌نفعان قبلی کار را در دست بگیرند و نه از تاک نشان ماند نه از تاک‌نشان. از این نظر تشکیل زنجیره ذی‌نفعان تحقق شفافیت بسیار مهم است. در این همایش همچنین یک مسابقه روی داده‌های منتشرشده در وب‌سایت شفاف برگزار می‌شود که به بهترین تحلیل و بصری‌سازی این داده‌ها جوایزی تعلق خواهد گرفت. برگزاری این مسابقه و دیده شدن داده‌های منتشرشده روی وب‌سایت شفاف به ارتقای کمی و کیفی این داده‌ها کمک خواهد کرد. در عین حال من از همه اهالی رسانه، سازمان‌های مردم‌نهاد حوزه شفافیت و مبارزه با فساد و کسب‌وکارهایی که از انتشار این داده‌ها بهره می‌برند درخواست می‌کنم که با مطالبه‌گری، اگر نقصی در شکل انتشار این داده‌ها وجود دارد اعلام کنند تا بتوان استفاده بهتر و ثمربخش‌تری از آنها صورت داد.

این مصاحبه در تاریخ ۱۸ آبان ۱۳۹۸ در هفته‌نامه تجارت فردا منتشر شده است.