از عشق و نفرت؛ دربارهٔ رابطهٔ شورا و شهرداری

قانون بدون ضمانت اجرا قدرت‌آفرین نیست.

شکل رابطۀ شورا و شهرداری را، تا حد زیادی، ابزارهایی که هر کدام برای دسترسی و کنترل اطلاعات در اختیار دارند، مشخص می‌کند.

---

روی کاغذ، شورا نهاد بالادست شهرداری است که اختیار سیاست‌گذاری و همچنین نظارت بر عملکرد شهرداری را دارد (وظایف و اختیارات شورا در قانون اساسی حتی وسیع‌تر از آن چیزی است که در قانون شوراها در رابطه با سازمان شهرداری آمده است، ولی این موضوع فعلاً به بحث ما مربوط نمی‌شود) اما سؤال این است که شورا، واقعاً و درعمل، تا چه حد در رابطه با شهرداری قدرت دارد و می‌تواند، به‌واسطۀ ابزارهای در اختیار خود، عملکرد شهرداری را جهت دهد. متن پیش رو پاسخ این سؤال را از خلال مصاحبه‌ها جست‌وجو می‌کند. اگرچه در متن حاضر دربارۀ رابطۀ دو سازمانِ مشخصِ شورا و شهرداری صحبت می‌شود، دور از ذهن نیست که آنچه اینجا بیان می‌شود در دیگر سازمان‌ها یا بخش‌های درون‌سازمانی نیز که از حیث نقش‌های سیاست‌گذاری، نظارت و اجرا، رابطه‌ای مشابه با یکدیگر دارند قابل ردگیری باشد.

*

در مصاحبه‌ها، از این گزاره که شورا نهاد قدرتمندی است تا این گزاره که شورا، شورای شهر و شهرداری نیست، بلکه یک ساختمان است برای خودش، و شهرداری هر کاری بخواهد می‌کند را داشتیم:

مرتضی احمدی[۱]: در شهرداری یک اصطلاحی هست که می‌گویند شورای شهر شورای شهر نیست. شورای شهرداری هم نیست. شورا یک ساختمان است. شورای شوراست، یعنی ما کار خودمان را می‌کنیم. من این را زمان شورای دوم هم دیده بودم. مثلاً در پروژۀ تدوین برنامۀ توسعۀ اطلاعاتی شهر تهران که پیش‌تر گفتم، ما یک کمیتۀ راهبری داشتیم که رئیس آن از اعضای شورا بود. مدیرعامل و معاونان وقت سازمان فاوا هم در جلسات شرکت می‌کردند و گاهی اگر کسی سؤالی می‌پرسید، جواب می‌دادند. اما جز این، لام‌تا‌کام صحبتی نمی‌کردند. درنهایت هم یک‌سری از کلیدواژه‌های مطالعات ما را گرفتند و در برنامۀ آی‌تی مَستِر پلنِ شهر تهران که بعداً خودشان مستقلاً تدوین کردند به کار بردند. خلاصۀ ماجرا این بود که آن‌ها کار خودشان را می‌کردند. درمورد شورای پنجم و کمیتۀ شفافیت و شهر هوشمند هم همین اتفاق تکرار شد.

مهدی ثنایی[۲]: در جلساتی که خانم دکتر آروین با معاونان شهردار داشت، ایشان در جایگاه قدرتمندی قرار داشتند و از موضع قدرت رفتار می‌کردند. خیلی از صندلی‌های سیاسی دیگر چنین قدرتی را ندارند. یکی از موضوعاتی که در همکاری با کمیتۀ شفافیت یاد گرفتم این بود که شورا نسبت به شهرداری قدرت زیادی دارد. برای مقایسه، مجلس نسبت به دولت این قدرت را ندارد. حتی در نظام اداری، گاهی رئیس نسبت به مرئوسش چنین قدرتی ندارد.

تجربۀ تیم کمیته شفافیت حاکی از آن است که دست شهرداری، در اینکه، جایی که نخواهد، از انجام تکالیف شورا سر باز زند، بسته نیست:

محمدحسین صدوقی[۳]: حالا یک‌سری از پیچاندن‌‌ها هست که عموماً در سطح مدیریت ارشد واحدهای اجرایی (مدیران انتصابی واحدها) کنترل می‌‌شود، یعنی مدیر ارشد زیردستانش را کنترل می‌کند که کار را نپیچانند. چرا؟ چون مدیران ارشدی که توسط شورای شهر انتخاب می‌شوند ارتباط نزدیکی با شورا دارند. مدیرانی هم که ما در دورهٔ قبل با آن‌‌ها کار می‌‌کردیم عموماً افرادی بودند که در همان دوره بر سر کار آمده بودند (مدیران انتصابی بودند) و توسط شهردار که آن را هم شورا انتخاب کرده بود سِمَت گرفته بودند. همین باعث می‌‌شد که خود این مدیرها پیچاندن سیستم زیردستشان را کنترل کنند. […] ولی باز هم مجموعه می‌‌تواند بپیچاند. یعنی همین الان هم اگرمجموعه نخواهد کاری را انجام بدهد، خصوصاً اگر کسی که در آن حوزۀ موردنظر دانش تخصصی دارد و به‌اصطلاح سوار موضوع است همراه نشود یا به هر دلیلی نخواهد کار را پیش ببرد، می‌‌تواند سنگ بیندازد.

مرتضی احمدی: سازمان فاوا به موضوع شهر هوشمند علاقه‌مند بود و رفت پرچم را گرفت و کار را شروع کرد. ما هم -یعنی کمیته و خانم دکتر آروین- از طریق سازوکارهای نظارتی و ابزارهای کنترلی مثل اختصاص کارشناس و افراد پیگیر، تصویب طرح در شورا، کنترل بودجه و کارهایی از این دست سعی کردیم ماجرا را هدایت کنیم و مواردی را که مدنظرمان بود در برنامۀ سوم توسعۀ شهر تهران بگنجانیم. آن‌ها هم تا جایی که امکان داشت مقاومت کردند که ما داخل بازی نباشیم. البته همان‌طور که قبلاً هم گفتم این قاعدۀ شهرداری فقط با این شورا نبود. همواره همین‌طور بوده.

پریسا مختاباد[۴]: درعمل سازمان فاوا به اولویت‌بندی‌های ما به‌عنوان کمیتۀ شفافیت توجهی نمی‌کرد. اولویت‌‌نداشتن اولویت‌های شورا برای شهرداری یک رویه بود. البته اینکه آیا از اساس ‌در واقعیت برای یک سازمان بسیار متورم و بوروکراتیک مثل شهرداری رویه‌ای خلاف این رویه شدنی بود یا نه هم در جای خودش سؤالی است.

البته در بسیاری از مواقع این «سرباززدن» آشکارا بیان نمی‌شود بلکه با پاس‌کاری‌های بین‌واحدی، محدود نگه‌داشتن توان نظارتی شورا (مثلاً با محدود نگه‌داشتن دسترسی اعضای شورا به سامانه‌های شهرداری)، تعلل در پاسخ‌گویی، تظاهر به کاری کردن و … عملاً شورا را در حالتی معلق و پادرهوا نگه می‌دارد و در پشت‌صحنه، کار خود را به پیش می‌برد. درواقع به نظر می‌رسد رابطه‌ای که درعمل بین شورا و شهرداری برقرار است، با آنچه قانون ترسیم می‌کند، فاصله دارد و این‌طور نیست که در مجموعۀ تعاملاتی که بین شورا و شهرداری برقرار است، شورا همیشه دست بالا را داشته باشد:

محسن هاشمی[۵]: پروژۀ شفافیت کار بسیار ارزنده‌ و بزرگی بود که شورای شهر بانی‌اش بود و از شهرداری خواسته بود که آن را انجام دهد. منتها در چنین پروژه‌هایی لازم است که در تشكیلات عریض‌وطویل شهرداری و سازمان فناوری و تمام شرکت‌ها هم علقۀ انجام این کار وجود داشته باشد. در غیر این صورت، شما، صرفاً با اتکا به قدرت شورای شهر، نمی‌توانید شهرداری را وادار کنید که کاری که شما می‌خواهید را انجام دهند. یکی دیگر از مشکلات خانم آروین همین بود. یعنی جلسه می‌گذاشت، خیلی هم با حرارت، همه را دعوت می‌کرد، ولی این‌ها هیچ‌وقت کاری را پیش نمی‌بردند.

سید محمود جواهریان[۶]: یک خاطره‌ای آقای محسن هاشمی تعریف می‌کرد. می‌گفت ما سیزده سال در شرکت متروی تهران بودیم. از شورا با ما تماس می‌گرفتند و مثلاً می‌گفتند که این پارچ آب را بفرستید اینجا. ابتدا ما لیوان می‌فرستادیم. تا این لیوان برود و برسد به دست آن‌ها و آن‌ها دوباره نامه بزنند که این لیوان است و ما پارچ خواسته بودیم دو ماهی طول می‌کشید. در وهلۀ بعدی ما یک بشقاب می‌فرستادیم و باز به همین منوال پیش می‌رفت. آن‌قدر این کار را انجام می‌دادیم که یا آن‌ها خسته می‌شدند و یا دورۀ شورا به اتمام می‌رسید و نهایتاً هم آن پارچ آب را هیچ‌وقت نمی‌فرستادیم. منظورم این است که شهرداری می‌گوید من یک قدرتی دارم. چرا باید به شورای شهر پاسخ‌گو باشم و به او گزارش بدهم؟ چرا شورای شهر باید در امور مربوط به من دخالت کند؟ برای همین سرخط‌کردن شهرداری کار سختی است، به‌خصوص در آستانۀ پایان دوره!

محمدمهدی ریوندی[۷]: درنهایت به جایی رسیدیم که وقتی طرف می‌گفت فلان کار انجام می‌شود، ما می‌دانستیم تا به چشم ندیده‌ایم نباید باور کنیم. مثلاً در جلسه با یک شور و حرارتی می‌گفتند آقا ما تا هفتۀ آینده فلان اطلاعات را منتشر می‌کنیم، درحالی‌که در جلسۀ هفتۀ آینده تازه شروع می‌کردند دربارۀ اینکه اطلاعات چطور منتشر شود بحث می‌کردند. می‌گفتیم هفتۀ پیش جلسه گذاشتیم، صحبت کردیم و درنهایت قرار بر این شد که این اطلاعات منتشر شود، چرا هنوز انجام نشده؟ جواب می‌دادند کسی که باید کد این کار را می‌زد نبوده و از این‌جور حرف‌ها.

مهدی عزیزی[۸]: ما در شورا بعضاً در گرفتن دسترسی به سامانه‌های شهرداری مشکل داریم و شهرداری یک‌سری دسترسی‌ها را به‌راحتی به ما نمی‌دهد. بدون دسترسی مستقیم به سامانه‌ها هم نمی‌توان از صحت و سقم گزارش‌های شهرداری مطمئن شد.

در جهت تدقیق آنچه گفته شد، در ادامۀ متن حاضر نگاهی خواهیم داشت به ابزارهای سیاست‌گذاری و نظارت که در اختیار شوراست و اینکه بنا بر تجربۀ کمیتۀ شفافیت، این ابزارها چطور استفاده می‌شوند و چقدر برد دارند.

یکی از ابزارهای سیاست‌گذارانهٔ شورا تصویب مصوبات است. طبق قانون، مصوبات شورا برای شهرداری لازم‌الاجراست اما درعمل، ابلاغ مصوبه به شهرداری لزوماً به معنای اجرای آن نیست. در مصاحبه‌ها،‌ به این موضوع اشاره می‌شد که بسیاری از مصوبات شورا اجرانشده باقی مانده‌اند:

محمدحسین صدوقی: یک روال بدی هم که متأسفانه شکل گرفته این است که در دوره‌های مختلف نه خود شورا خیلی پیگیر اجرای مصوباتش بوده، نه اینکه شهرداری حس کرده اگر مصوبه‌‌ای اجرا نشود برایش هزینۀ جدی دارد. منظورم از شهرداری بدنۀ شهرداری است که در تحولات مدیریتی ثابت می‌‌ماند. درواقع بدنۀ شهرداری حس می‌کند که اگر تشخیص داد مصوبۀ شورا خیلی هم به‌‌دردبخور نیست و صلاح دانست که اجرایش نکند، هزینۀ خاصی برایش ندارد. به عبارتی، مصوبات شورا ضمانت اجرایی ندارد، این‌طور نیست که اگر مصوبه‌ای اجرا نشود، مدیرکلی برکنار شود یا اتفاق خاص دیگری بیفتد. بنابراین نسبت به قوانین و مقررات نوعی بی‌‌تفاوتی به ‌‌وجود آمده که لزوماً هم نمی‌شود اسمش را تخلف گذاشت.

سمیه فروغی[۹]: مصوبه [ساماندهی اسناد املاك و مستغلات شهرداری تهران و مؤسسات تابعه]، مصوبۀ سنگینی بود و گفته بود که تا آخر ۹۶یک‌سری اقدامات باید انجام و کار جمع‌وجور بشود. از آقایی در ادارۀ مصوبات پرسیدم که چند گزارش در اجرای این مصوبه برای شورا آمده است؟ گفت کلاً یک گزارش. یعنی از سال ۹۵ تا سال ۹۷ که من مشغول بررسی مصوبه شده بودم، شهرداری کلاً یک گزارش از اجرای مصوبه به شورا ارسال کرده بود و انگار هیچ‌کس هم کاری به کار اجرای آن نداشت. خیلی عجیب بود. [علیرضا] دبیر[۱۰] کلی به شهرداری بابت عدم اجرای مصوبه تذکر داده بود و با شهرداری نامه‌نگاری کرده بود ولی دوره تمام شده بود و مصوبه اجرا نشده بود […] در پرانتز بگویم که اینجا ما نشان دادیم مهم نیست مصوبه در کدام دوره تصویب شده است. وقتی مصوبۀ خوبی از قبل وجود دارد، لزومی به تصویب مصوبۀ جدید نیست. البته شهرداری هم نشان داد که مشکلش این دوره یا آن دورۀ شورا نیست. وقتی نخواهد مصوبه‌ای را اجرا کند، در دوره‌‌های مختلف اجرا نمی‌‌کند.

پروشات مهرورزی[۱۱]: پیش‌رفتن کار بیشتر بند این بود که آن طرف بخواهد همکاری کند یا نه، ولی یک جاهایی هم مصوبه‌داشتن کمک می‌کرد، مثل همان موردی که گفتم بندی به تصویب بودجه اضافه شد و به موجب آن توانستند سازمان‌ها را قانع کنند دیتای منابع انسانی‌شان را سروسامان بدهند. می‌توان گفت مصوبه‌داشتن کمک‌ می‌کرد، اما پیشبرد کار در مواردی فقط به طرف مقابل ربط داشت. مثلاً فرض کنید در جایی تابلوی ورود ممنوع نصب شده، ولی شخصی عجله دارد و رد می‌شود و فرقی برایش ندارد که قانون است یا نیست. مصوبه‌داشتن هم همین‌طور است، وقتی طرف مقابل نخواهد می‌تواند به هزار شکل تو را بپیچاند. اگر طرف مقابل آدمی خاکستری باشد و فقط لازم باشد که قانعش کنی، مصوبه‌داشتن قطعاً بهتر از نداشتن است. اما اگر تکلیفش معلوم باشد که با تو همراه نیست خب نمی‌توانی او را قانع کنی.

پریسا مختاباد: شاید اگر ما برای دادۀ باز مصوبه می‌گرفتیم بهتر بود. نمی‌‌دانم چرا این کار را نکردیم، اصلاً یادم نمی‌‌آید. شاید چون فکر کردیم حتی اگر مصوبه بگیریم هم تضمینی وجود ندارد اجرای آن بعد از تمام‌شدن دورۀ شورای پنجم ادامه پیدا کند.

با این وجود، بنا بر مصاحبه‌ها، این‌طور نیست که مصوبه‌داشتن فرقی با مصوبه‌نداشتن نکند بلکه داشتن مصوبه، دست‌کم در رابطه با طرح موضوع، ایجاد وجاهت می‌کند، و اگر کسی در مجموعۀ شورا یا شهرداری بخواهد موضوعی را پیش ببرد، می‌تواند با اتکا به مصوبه دیگران را پای میز مذاکره بنشاند. به قول یکی از مصاحبه‌شوندگان، تصویب مصوبه کار را در بوروکراسی اداری جلو می‌اندازد. رویۀ کمیته شفافیت نیز این بود که برای دستورکارهایش مصوبه بگیرد:

سید محمود جواهریان: امروز منِ جواهریان که در کمیتۀ شفافیت شورای ششم هستم می‌توانم بگویم که فلان مورد مصوبۀ شوراست و شهرداری ملزم به اجرای آن است. شهرداری هم مجبور است واکنش نشان دهد در خیلی موارد هم قبول می‌کند. البته نه در همۀ موارد. اما اگر این مصوبات نبودند شهرداری حتی زیر بار نمی‌رفت که راجع به آن موضوعات صحبت کند. […] در سیستمی مثل شهرداری برای مطرح‌کردن یک ایدۀ جدید ناگزیر از گرفتن مصوبه هستیم. در مواردی، شهرداری با گرفتن مصوبه هم زیر بار اجرا نمی‌رفت. مثلاً همین امروز ما برای پیگیری اجرای مصوبۀ «مدیریت تعارض منافع»[۱۲] جلسه داشتیم. این مصوبه صراحتاً می‌گوید اسامی مهندسان شهرسازی را که دیگر به آن‌ها پرونده ارجاع نمی‌‌دهید منتشر کن. شهرداری تا به حال این کار را انجام نداده و در جلسۀ امروز صحبت همین موضوع بود و ما پرسیدیم چرا این بند را اجرا نمی‌کنید. می‌گویند مشکلی نیست. انجام می‌دهیم. ممکن است باز هم انجام ندهند، اما اگر مصوبه نداشتیم اصلاً راجع به این موضوع صحبت نمی‌کردند. به نظرم فهم این موضوع که اگر مصوبه نداشته باشیم، هیچ‌چیز نداریم ناشی از هوش خانم دکتر و تیم کمیتۀ شفافیت بود و همان اوایل هم چند تا مصوبه گرفتند.

محمدحسین صدوقی: ما داریم در شهرداری برای رسیدن به نقطۀ صفر-صفر مصوبات (نقطه‌ای که هیچ مصوبه‌ای اجرا نشده باقی نمانده باشد) بازی می‌‌کنیم و حتی چندان پیگیر انتشار آیتم‌هایی که خارج از مصوبات شورا باشد نیستیم. […] مصوبات شورا برای پیشبرد کار شرط لازم است گرچه شاید کافی نباشد […] مثلاً هرجا بحث حقوقی پیش می‌‌آید می‌‌گویید این مصوبه رفته فرایندی را طی کرده و اگر از لحاظ حقوقی مشکل داشت فرمانداری جلوی تصویب آن را می‌‌گرفت، یا اگر از لحاظ امنیتی مشکل داشت تصویب نمی‌‌شد. وجود مصوبات خیلی کار را در بوروکراسی اداری جلو انداخته.

سمیه فروغی: درواقع سند اصلی که مبنای پیگیری ما بود معمولاً یک طرح مصوب بود. همچنین تکالیف شفافیتی را در سند بودجه و برنامۀ سوم توسعه[۱۳] آورده بودیم و هدفمان این بود که بدنۀ شهرداری مدام واژۀ «شفافیت» را بشنوند و با آن ناآشنا نباشند.

پریسا مختاباد: چیزی که یادم می‌آید این است که ما با اهرم فشار سند برنامۀ سوم توسعه که توسط معاونت برنامه‌ریزی شهرداری و سازمان فاوا با مشارکت بقیۀ معاونت‌ها تهیه شده بود برای اقناع شهرداری به اولویت‌دادن به پیشنهادهایمان چانه‌زنی می‌کردیم. البته اسناد بالادستی دیگری هم محل ارجاع ما بود، مثل مصوبات شورا یا قوانین بالادستی.

محمدمهدی ریوندی: آن جلسه به همین چرندیات گذشت که چه کسی گفته چنین اطلاعاتی منتشر شود و اصلاً انتشار این اطلاعات مجوز می‌خواهد و از این‌جور حرف‌ها. بعد من متوجه شدم که مجوز یعنی مصوبۀ شورا. […] به این نتیجه رسیدیم برای پیشبرد کار باید مصوبه داشته باشیم […] شروع به آماده‌کردن طرحی برای تصویب کردیم تا بتوانیم به شهرداری بگوییم بنا بر این مصوبه این کار باید انجام شود. بعدش هم که طرح انتشار اطلاعات شهرسازی تصویب شد. […] مصوبه حبل متینی است که می‌توانیم به آن چنگ بیندازیم و با تکیه بر آن شهرداری را ملزم به انجام کار کنیم. […در اولین جلسات درخصوص شفافیت شهرسازی] قشنگ معلوم بود همه دور هم جمع شده‌اند که حال ما را بگیرند، بگویند نمی‌شود، برو خانۀ خودتان پسرجان، برو توی کوچۀ خودتان بازی کن. ما هم دیدیم نه مثل اینکه نمی‌شود با این‌ها این‌جوری تا کرد. خواسته‌مان را تبدیل کردیم به مصوبه[۱۴] که درنهایت اجرا هم شد.

مهدی عزیزی: گفتیم بیاییم روی یکی-دو موضوع خاص متمرکز شویم. البته ما به دنبال تصویب مصوبه نرفتیم. شاید به‌خاطر اینکه تقریباً اواخر دوره بود، دغدغۀ خانم آروین و کمیته هم دیگر این نبود که طرحی درخصوص الکترونیکی‌شدن فرایندهای حوزۀ شهرسازی تهیه شود. این موضوع به نظرم یکی از پاشنه آشیل‌های کار شد. اگر ما در دورۀ قبل مصوبه می‌گرفتیم، برای پیگیری کار در دورۀ بعد جا پایمان خیلی محکم‌تر می‌شد.

نکته‌ای که باید به آن توجه کرد این است که مصوبات، تنها، ابزار شورا برای ملزم‌کردن شهرداری به انجام خواسته‌های خود نیست، بلکه در شرایطی که بین اهداف برخی واحدهای اجرایی در شهرداری با اهداف مصوبه‌ای همسویی وجود داشته باشد، واحدهای همسو از آن مصوبه برای پیش‌بردن اهداف خود در تعامل با بخش‌های دیگر شهرداری استفاده می‌کنند:

محسن شکری‌پور[۱۵]: چند ماه اول که کمیته هنوز شناختی از فرایندهای شهرداری و روال کار نداشت، ما درگیری زیادی نداشتیم. اما بعد از پنج-شش ماه، با تصویب مصوبۀ انجام الکترونیکی معاملات[۱۶]، خواسته‌های کمیته از شهرداری تهران در راستای اجرای آن مصوبه به‌صورت شفاف مطرح شد. معاون مالی و مدیرکل مالی نیز دستور دادند موارد درخواستی خانم آروین انجام شود. البته بسیاری از مواردِ درخواستی از قبل در دستورکار حوزۀ مالی بود، اما پیگیری‌های کمیتۀ شفافیت به انجام آن‌ها سرعت داد. […] آن زمان، افراد تصمیم‌گیر در سازمان املاک خواستار انجام مصوبۀ شفافیت معاملات در حوزۀ خود نبودند. با‌این‌حال، علی‌رغم مقاومت سازمان املاک،‌ ما کار خودمان را شروع کردیم؛ جلسات متعدد گذاشتیم و فرایندهای سازمان را، با کمک خود همکاران سازمان املاک، احصا کردیم.

حسن محمدحسن‌زاده[۱۷]: متأسفانه مصوبۀ شورای شهر که شهرداری را ملزم به راه‌اندازی سامانۀ معاملات کرده بود^[۱۸] با شکایت سازمان بازرسی کل کشور در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری باطل شد و همین ما را با چالش روبه‌رو کرد […] تا قبل از ابطال مصوبه، ما با استناد به آن، پیوستن سازمان‌ها و شرکت‌ها به سامانۀ معاملات را پیگیری می‌کردیم.

ابزار دیگری که برای نظارت بر شهرداری در اختیار شوراست، تذکر به شهردار، سؤال از او و استیضاح اوست. این نکته را باید در نظر داشت که شورا،‌ بنا بر قانون، اختیاری درخصوص انتصاب و عزل معاونان شهردار و مدیران کل شهرداری ندارد و بنابراین مخاطب تذکر و استیضاح صرفاً شهردار است. این موضوع موجب می‌شود کل بارِ پاسخگویی مجموعۀ شهرداری به شورا روی دوش شهردار قرار گیرد. البته این امکان وجود دارد که عضو شورا، از طرق غیررسمی، شهردار را نسبت به تغییر یا جابه‌جایی معاون یا مدیر خود متقاعد کند، اما این اتفاق هم معمولاً در ردۀ مدیران انتصابی می‌افتد که اغلب نیروهای ثابت مجموعه نیستند و تغییر آن‌ها لزوماً تأثیر قابل‌ملاحظه‌ای بر عملکرد بدنۀ شهرداری ندارد (بماند که خود اعضای شورا هم ممکن است در ماندن یا رفتن یک مدیر هم‌نظر نباشند و ماجرای این بده‌وبستان‌های غیررسمی، پیچیده‌تر از خواستِ یک عضو شورا و اجابت آن از سوی شهردار است).

بهاره آروین: ببینید، به‌هرحال شهرداری در برخی موضوعات، مثل تصویب لوایح، به همکاری شورا نیاز دارد. وقتی اعضای شورا از عملکرد معاونی راضی نباشند، با او همکاری نمی‌کنند، مثلاً لوایحی که از سوی واحد او ارائه می‌شود را در کمیسیون یا صحن شورا رد می‌کنند یا کمیسیون مربوطه به شهردار فشار می‌آورد که معاون مستقیمِ من یا فلان مدیر مسئول در حوزۀ مأموریتی من با من همکاری نمی‌کند، پس من هم با او همکاری نمی‌کنم. این چالش‌ها، مدیر بالادست، مثلاً شهردار، را مجبور می‌کرد که، طبق نظر کمیسیون، این معاون یا مدیر را تغییر دهد. حالا بعضی وقت‌ها این‌طور بود که از بیست و یک نفرِ شورا، مثلاً فقط دو نفر در یک کمیسیون خاص با یک معاون یا مدیر مشکل داشتند. اینجا، اگر به نظر بقیه، آن مدیر داشت خوب عمل می‌کرد، شهردار این قدرت را داشت که به کمیسیون معترض بگوید آن مدیر را تغییر نمی‌دهد […] بعضاً شده بود نماینده‌ها مدیری را که همسو با خودشان بود سرِ کار گذاشته بودند و دو ماه بعد پشیمان شده بودند. دلیلش هم این بود که یا از او انتظار رانت و چنین چیزهایی داشتند و او به هر دلیلی نتوانسته بود آن را برآورده کند، یا ازش انتظار کار (اجرای مصوبات و …) داشتند که او هم در بوروکراسی گیر افتاده بود و الزاماً آن‌قدری که فکر می‌کردند نمی‌توانست همسو عمل ‌کند.

سمیه فروغی: در دورۀ فعلی می‌بینم که اعضای شورا می‌گویند ما صرفاً افراد را پیشنهاد می‌دهیم. ولی حالا اینکه یک نفر را پیشنهاد بدهی و بگویی الا و بلا باید همین باشد که دیگر اسمش پیشنهاد نیست […] هم در دورۀ قبل این‌طور بود و هم در دوره فعلی این‌طور است که می‌آیند پست‌ها را پخش می‌کنند و افراد را نه به‌خاطر کارآمدی‌شان، که به‌خاطر یک‌سری بده‌بستان‌ها در مناصب مختلف قرار می‌دهند و این را حق و سهم خودشان می‌دانند.

برگردیم به موضوع تذکر، سؤال و استیضاح. در مورد تذکر، به نظر می‌رسد شهرداری نسبت به آن بی‌تفاوت نیست:

سمیه فروغی: در آن مدتی که جلسات کمیته تشکیل نمی‌شد، کارگروه این ابزار عملکردش را از دست داده بود و بلاتکلیف مانده بود. متعجب بودند که چرا مثل قبل اجرای مصوبۀ الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات را پیگیری نمی‌کنیم و می‌گفتند که یکهو نروید در صحن تذکر بدهید یا نامۀ تند بنویسید.

صنم عابدی[۱۹]: وقتی موضوعی در شورا مطرح می‌شود که بازتاب زیادی در رسانه‌ها پیدا می‌کند و سر زبان‌ها می‌افتد، خود شهردار حتماً در جلسه‌های خصوصی یا علنی با اعضای شورا درمورد آن حرف می‌زند و به سؤالات جواب می‌دهد. بنابراین می‌توانم بگویم بله، نظر شورا برای شهرداری خیلی مهم است چون بالاخره شورا رئیس شهرداری محسوب می‌شود. البته قضیه وجه دیگری هم دارد. شاید برای فردی که مسئول یک بخش است مهم نباشد که فلان شخص در شورا راجع به بخش او در شهرداری چه می‌گوید اما موضوع این است که وقتی مسئله‌ای در شورا مطرح می‌شود، او از رؤسا و هم‌سطحان خودش در شهرداری حرف می‌شنود و خجالت‌زده می‌شود، بنابراین تلاش می‌کند تا از سمت شورا مورد انتقاد قرار نگیرد.

اما همچنین به نظر می‌رسد تذکر ابزار کارآمدی نیست و اثرگذاری عمده‌ای ندارد (و حتی به‌واسطۀ استفادۀ بیش از حد، لوث شده است)؛ گویی اثرگذاری آن در حد دردسر و زحمتی است که شهرداری باید برای ساختن پاسخی به تذکر شورا بکشد:

نجمه طاهری[۲۰]: ما فضایی داشتیم که شاید در یک ماه فقط یک جلسۀ صحن بود که اعضا در آن تذکر نمی‌دادند. در هر موضوعی اعضا تذکر می‌دادند. بعد هم آمار تذکرهایشان را می‌دیدند و کیف می‌کردند که ما فلان‌قدر تذکر دادیم. ولی خب که چه؟ شهرداری در پاسخ به تذکر یک نامه می‌زد، یک جواب ابلهانه و ازسربازکنی می‌داد و تمام می‌شد. یعنی درعمل هیچ تغییری اتفاق نمی‌افتاد. می‌خواهم بگویم اگر می‌خواست صرفاً به تذکر و نطق اتکا شود، اتفاقی نمی‌افتاد.

محمدحسین صدوقی: اعضای شورا اگر نخواهند تذکر جدی به شهردار بدهند یا شهردار را عوض کنند، باید به یک تذکر ساده اکتفا کنند. بدنۀ شهرداری هم این را متوجه شده، چه بدنه‌‌ای که نمی‌خواهد همکاری کند و چه بدنه‌ای که می‌‌خواهد همکاری کند، ولی به‌لحاظ کارشناسی و تخصصی نظرش با نظر شورا فرق دارد. در چنین شرایطی، بدنۀ شهرداری می‌‌گوید این‌جور کارکردنی که شورا از من می‌خواهد برای من موجه نیست و من می‌‌گویم جور دیگری باید کار کرد.

سؤال از شهردار و استیضاح او نیز ابزاری نیست که شورای شهر به‌راحتی از آن استفاده کند؛ به‌لحاظ سیاسی، برای مجموعۀ شورا، سنگین است که شهردار منتخب خود را زیرسؤال ببرد. برای مجموعۀ مدیریت شهری هم تغییر شهردار (به فرض استیضاح موفق شهردار) یا حتی مشخص نبودن ماندنی بودن یا نبودن او و مدیران منصوبش بار اجرایی زیادی به مجموعه تحمیل می‌کند.

محمدحسین صدوقی: حتی روی کاغذ هم شورای شهر درواقع با شهردار طرف است و نه شهرداری. یعنی اگر تذکری هم می‌دهد به شهردار می‌‌دهد یا اگر کسی کاری را انجام ندهد، به شهردار می‌‌گوید که چرا زیرمجموعۀ تو کار را انجام نمی‌دهد. از آن طرف هم چون شهردار را خود شورا انتخاب می‌‌کند، اگر اعضای شورا بخواهند کسی را که خودشان انتخاب کرده‌اند زیر سؤال ببرند خودشان زیر سؤال می‌روند. به‌علاوه اتفاقات بد هم در شهرداری زیاد می‌‌افتد و میراث‌‌ آن -بدهی‌‌ها، تخلفات و فرایندهای اشتباه هر دوره- به دورۀ بعد منتقل می‌شود. حال اگر بخواهید به شهردار بابت این مسائل و الی ماشاءالله موضوع دیگر تذکر بدهید، باید هر دقیقه شهرداری را که خودتان انتخاب کرده‌اید پای میز محاکمه بکشید. این وسط شهردار هم گناهی ندارد چون میراث گذشته را تحویل گرفته است. چطور می‌‌تواند این‌همه مشکل را حل کند؟ […] نمایندگان شورای شهر معمولاً خودشان قبلاً مدیر بوده‌اند یا تجربۀ کار اداری داشته‌اند و می‌دانند که اگر بخواهند دربارۀ همۀ موضوعات دائم به شهردار تذکر بدهند و از قوۀ قهریه‌ای که دارند استفاده کنند، هر سه ماه یک بار باید شهردار را عوض کنند و کارها هم می‌خوابد، چون ببینید، در رابطه با برخی مسائل واقعاً شهردار هم چاره‌ای ندارد. اصلاً یک جاهایی اگر همۀ ۲۱ عضور شورا و شهردار هم واقعاً بخواهند باز هم نمی‌شود برخی کارها را پیش برد.

اینجا جایی است که اثر رقابت‌های جناحی و سیاسی (به معنای رایج کلمه) را به‌طور واضح می‌توان دید که پیامدش آن است که شورا، در عین آنکه می‌خواهد نقش نظارتی خودش را بازی کند، اما دستش در مورد سؤال قراردادن شهرداری باز نیست و به تعبیر یکی از مصاحبه‌شوندگان، رابطه‌ای همراه با عشق و نفرت بین شورا و شهرداری برقرار است:

بهاره آروین: شورا با شهرداری در یک رابطۀ عشق و نفرت قرار دارد. رابطهٔ عاشقانه از این نظر که شهرداری، آن جایی است که بیشترین اعمال نفوذ و بیشترین کار آنجا انجام می‌شود و هر اتفاقی که برای شهرداری بیفتد، اعضای شورا هم در مسئولیت آن شریک‌اند و لذا آن‌قدرها هم نمی‌توانند زیرآب شهرداری را بزنند؛ بین شهرداری و شورا به آن معنا جدایی وجود ندارد. اتفاقاً مردم شهرداری را می‌بینند و راجع به شورا هم قضاوت می‌کنند. دعوا هم که کاری از پیش نمی‌برد کمااینکه در شورای اول از پیش نَبُرد. شما نمی‌توانید هی شهردار عوض کنید. این می‌شود که شورای شهر به این سمت می‌رود که منافع شهرداری را در نظر بگیرد. به‌علاوه، خود کمیسیون‌های شورا هم حافظ منافع معاونت مربوطه درمقابل بقیهٔ واحدهای شهرداری می‌شوند و این خودش نوعی بخشی‌نگری در بررسی طرح‌ها و لوایح به وجود می‌آورد.

درعین‌حال رابطۀ شورا و شهرداری یک بُعد نفرت هم دارد چون شورا به‌هرحال باید بر شهرداری نظارت کند و اینجا، منافع شورا و شهرداری متفاوت می‌شود. اصلاً همین است که حتی کسانی که زمانی خودشان در شهرداری مدیر بوده‌اند، وقتی در جایگاه عضو شورا قرار می‌گیرند، تبدیل به منتقد شهرداری می‌شوند. شورا و شهرداری چنین رابطۀ ساختاری‌ای با هم دارند. بنابراین اعضای شورای شهر نه به آن معنا منافع شهر را نمایندگی می‌کنند، چون خیلی با شهرداری درهم‌تنیده هستند، و نه می‌توانند شهرداری را رها کنند، چون جایگاهشان اساساً جایگاه دعواکردن با شهرداری است. این وسط، از نظر مردم، این‌ها همه سروته یک کرباسند و همه‌شان سر سفره نشسته‌اند. رابطهٔ مجلس و دولت هم همین‌طور است.

اینکه شهرداری می‌تواند از زیر بار اجرای مصوبات شورا دربرود یا پاسخ به تذکر و سؤال را به امری صوری تبدیل کند تا حد زیادی مرهون فقدان اشراف اطلاعاتی شورا نسبت به عملکرد شهرداری است. این موضوع، توان شورا را، هم در بعد سیاست‌گذاری و هم در بعد نظارت بر اجرا، تحت الشعاع قرار می‌دهد. درواقع سؤال این است که شورا تا چه حد می‌تواند بداند که عملکرد واقعی شهرداری چیست، که حالا در مرحلۀ بعد بخواهد این دانسته را در مصوبات خود، در گزارش‌هایی که از واحدهای مختلف شهرداری درخواست می‌کند، یا در تذکر و سؤال از شهردار لحاظ کند.

در مصاحبه‌ها این‌طور بیان می‌شد که شهرداری در دادن اطلاعات به شورا انقباضی عمل می‌کند و به‌طور کلی تلاش دارد تا جای ممکن شورا را در بی‌خبری نگه دارد. به قول یکی از مصاحبه‌شوندگان، بین شورا و شهرداری فیلتر وجود دارد.

محمدحسین صدوقی: شما وقتی در شورا هستید شاید ندانید در شهرداری چه می‌‌گذرد. ولی ما [در شهرداری] اتفاقات را می‌‌دانیم. درواقع نسبتِ بین شهرداری و شورا جوری است که شهرداری موضوعات را با فیلتر به شورا انتقال می‌دهد. به قول معروف در شهرداری مجلس خودی‌‌تر است و عیب و ایراداتی که وجود دارد را تقریباً همه می‌دانند و در مجموعه‌‌های سطح‌بالای سازمان مثل ستاد ارتقای سلامتی اداری هم مطرح می‌شود. مثلاً ما خیلی مستقیم و to the point نامه می‌زنیم و به شهردار اطلاع می‌دهیم که فلان معاون شما با ما کار نمی‌‌کند و کار را خوابانده. ولی نمی‌توانیم این مسائل را به همین شکل به شورا انتقال دهیم؛ حالا هرچقدر هم به شورا نزدیک باشیم مثلاً به‌جای اینکه بگوییم کار پیش نمی‌رود چون فلان معاونت با من کار نمی‌‌کند، می‌‌گوییم کار در دست اقدام است و دارم انجام می‌دهم. […] این ازفیلترگذشتن همیشه در اطلاع‌رسانی و خبردادن‌‌ها هست، چون دوست داریم وضعیت را یک مقدار مثبت‌تر از آنچه هست جلوه دهیم. […] پس درواقع می‌توانم بگویم بخشی از این پیچانده‌شدن‌های ما در دورهٔ قبل، به‌خاطر بی‌تجربگی ما در تعامل با شهرداری بود و بخشی هم به این برمی‌گردد که به‌هرحال اطلاعات با یک فیلتری از شهرداری به شورای شهر می‌رسد و حتی یک فرد باتجربه در شورا هم نمی‌تواند به‌راحتی از اصل موضوع باخبر شود. یعنی منی که الان در شهرداری هستم و خیلی چیزها را بی‌واسطه می‌بینم هم اگر به شورا بروم، این فیلتر برایم ایجاد می‌شود.

سید محمود جواهریان: شهرداری می‌گوید من یک قدرتی دارم. چرا باید به شورای شهر پاسخ‌گو باشم و به او گزارش بدهم؟ چرا شورای شهر باید در امور مربوط به من دخالت کند؟ برای همین سرخط‌کردن شهرداری کار سختی است، به‌خصوص در آستانۀ پایان دوره!

محمود قدیری[۲۱]: صورت‌مسئلۀ ما در بحث ارزیابی ایمنی یک صورت‌مسئلۀ مدیریتی بود و سیستم خوبی برای پاسخ به آن چیده بودیم. در حد آن ارتباطی که بین شورا و سازمان آتش‌نشانی تعریف شده بود هم جلساتی داشتیم و پیشرفت کار را ارائه می‌دادیم. منتها سازمان فناوری می‌گفت نگویید کار ما عقب است. ما هم نمی‌گفتیم. خودشان درمورد کار به‌به و چه‌چه می‌کردند و ما هم هیچی نمی‌گفتیم. از آن طرف، شورا هم باور می‌کرد […] ما به درون شورا نفوذی نداشتیم. ما نمی‌توانستیم با خانم آروین جلسه بگذاریم و مسائل را شفاف بگوییم، چون می‌ترسیدیم چیزی بگوییم که شهرداری و مقام بالادستی ما بعداً بفهمد و از ما ناراحت شود.

فیلترگذاری اطلاعات قلق‌های خودش را دارد که به کسی که این قلق‌ها را بلد باشد، اصطلاحاً، شهرداریچی گفته می‌شود:

پروشات مهرورزی: بعد از آن جلسۀ جالب و عجیب با معاون منابع انسانی و مدیران او، در جلسۀ دیگری که من به‌تنهایی با یکی از همان مدیران داشتم، ایشان به من گفت که من بیست‌وهفت سال است که شهرداریچی هستم. شهرداریچی‌بودن یعنی پیچاندن. تو از ما نمی‌توانی دیتا بگیری. یعنی مستقیم به من گفت که ما هیچ‌‌وقت بله و نه را مستقیم نمی‌گوییم. جوری می‌گوییم که تو بروی دور خودت بچرخی و برگردی و تازه بفهمی از کجا خورده‌ای.

از قلق‌های فیلترگذاری اطلاعات می‌توان به ارائۀ گزارش‌های نادرست یا ناقص، موکول کردن کارها به جلسات بعدی، ممانعت از ایجاد دسترسی اعضای شورا به سامانه‌ها یا برقراری دسترسی محدود بدون اذعان این محدودیت نام برد.

پروشات مهرورزی: سر بحث شفافیت حقوق و دستمزدها، ما جلسۀ خیلی جالبی با معاون منابع انسانی آن زمان و مدیر آی‌تی معاونت داشتیم. آن‌ها می‌گفتند خب ما نمی‌خواهیم دقیق بگوییم دریافتی فلانی چقدر است. […] درنهایت توافق شد که دوستان شهرداری احکام را رده‌بندی کنند و سقف و کف و میانگین هر رده را به ما بدهند. اما یک ماه بعد گفتند نه، ما این جدول را نمی‌دهیم. من دوباره تا جایی که می‌توانستم جلسه‌های مختلف رفتم و پیگیری کردم، جایی هم که زور من نمی‌رسید خانم آروین زنگ می‌زدند و پیگیری می‌کردند. […] یک دفعه بعد از همین جلسه بود که خانم آروین به من گفتند دیگر چطور به تو بگویند که نمی‌خواهم این دیتا را بدهم. یعنی هی ما را پیچاندند و اداواطوار درآوردند و آخرش هم دیتا را به ما ندادند.

محمدحسین صدوقی: بعد از جابه‌جایی مدیران برای کسب اطلاعات سراغشان می‌رفتیم و می‌گفتند آن زمان مثلاً این مشکلات و باگ‌ها هم در سامانه بود، در صورتی که آن موقع اصلاً این باگ‌ها را به ما انعکاس نمی‌دادند که ما برویم و روی آن‌ها کار کنیم. یعنی آن موقع، در جلسات کمیته می‌آمدند ارائه‌های خیلی رنگی‌رنگی از سامانه‌ها می‌دادند، فرایندها را خیلی تروتمیز و رنگی‌رنگی تعریف می‌کردند، جوری که تو می‌‌گفتی همه چیز ردیف است و مشکلی ندارد. ولی الان که از مجموعه رفته‌اند بیرون و با دست بازتر حرف می‌زنند، می‌فهمی که ای بابا، چقدر وضعیت واقعی خطرناک بوده و چقدر ما از اتفاق‌هایی که می‌افتاده بی‌خبر بوده‌ایم.

نه‌تنها شهرداری در ارائۀ اطلاعات به شورا خست به خرج می‌دهد، که در درون خود شهرداری هم لزوماً مدیران بالایی در جریان همه اتفاقاتی که در رده‌های پایین‌تر رخ می‌دهد قرار نمی‌گیرند.

عبدالرضا گلپایگانی[۲۲]: گاهی کارشناس‌ها می‌آمدند و به من می‌گفتند فلان کار کاملاً سامانه‌ای شده و روان انجام می‌شود و مشکلی ندارد، ما هم باور می‌کردیم. اما دوستانی خارج از مجموعۀ شهرداری داشتم که جریان واقعی را، که خلاف گزارش کارشناسانم بود، به من گزارش می‌کردند. الان هم اگر می‌آیند به مدیر ارشد می‌گویند ما پروانه‌ها را یک‌ماهه صادر می‌کنیم، مدیر باید حواسش باشد که او را سر کار نگذارند و نپیچانند.

اساساً بحث نظارت بر واحدهای زیرمجموعه یکی از دغدغه‌های واحدهای ستادی (معاونت‌های ستادی) است و به‌خصوص درمورد سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه، در خیلی از موضوعات، خلأ جدی وجود دارد.

سمیه فروغی: این نکته را درمورد بحث املاک اضافه کنم که قدرت اصلی حتی دست سازمان املاک نیست، بلکه دست ادارات املاک در مناطق است. مدیران املاک منطقه مدیران میانی هستند که با عوض‌شدن دوره هم خیلی عوض نمی‌شوند و جایگاه خیلی استراتژیکی دارند. انگار مثلاً حافظۀ سازمانی شهرداری‌های مناطق در رابطه با املاک هر منطقه هستند. یعنی برای شورا که سهل است، برای خود سازمان املاک هم شفاف نیست که چه املاکی دارد و اطلاعات دقیق نزد همان مدیران املاک منطقه است. خود سازمان املاک از ادارات املاک مناطق شاکی بود که این‌ها نمی‌‌آیند اطلاعات املاکشان را در سامانه ثبت کنند. یادم است که بارها برای ثبت اطلاعات املاک به مناطق بخش‌نامه دادند.

اکبری[۲۳]: قبلاً یک اجباری روی استفاده از این سامانه‌ها وجود داشت و مثلاً ما با سازمان‌ها و شرکت‌ها جلسات دوره‌ای می‌گذاشتیم که سامانه‌ها حتماً تا فلان تاریخ در همۀ واحدها راه‌اندازی شود و مورد استفاده قرار گیرد. تازه در این شرایط که یک اجبار و چوبی بالای سر واحدهای تابعه بود هم همۀ این واحدها در قدم اول حتی در برابر استفاده از سامانۀ مالی هم کلی مقاومت داشتند -برای مثال، سازمان املاک و مستغلات- چه برسد به سامانه‌ای که مربوط به قراردادها شود.

محمد فرجود[۲۴]: یک جنبۀ دیگر از ایجاد سامانۀ مرکزی الزام و دستوری بود که از سوی شهرداری ایجاد شده بود. شهرداری می‌خواست خیالش دربارۀ حوزه‌های مهم مثل منابع انسانی و مالی راحت شود و مطمئن باشد که کسی داده‌ای را جابه‌جا یا دستکاری نمی‌کند. می‌خواست همه‌جا سامانۀ مرکزی خودش را راه بیندازد تا برای مثال بعداً بتواند مسیر همۀ جریانات مالی را در سامانۀ مالی ببیند. بالاخره وقتی واحدهای زیرمجموعه از سامانه‌‌های دیگری استفاده کنند که شما روی آن کنترل ندارید، ممکن است استانداردهایتان در پیاده‌سازی آن سامانه رعایت نشود یا به هر دلیلی دیتا به‌درستی وارد آن نشود یا به‌درستی نمایش داده نشود. ما آن اوایل می‌گفتیم بالاخره شاید آن سامانه‌های مستقل هم امکانات و ویژگی‌های خوبی داشته باشند که سامانه‌های ما ندارند و بنابراین بهتر است واحدها را مجبور نکنیم‌ که به سامانۀ مرکزی متصل شوند. ولی بعد به این نتیجه رسیدیم که اتفاقاً باید این تمرکز و یکپارچگی صورت بگیرد، به‌خاطر اینکه سازمان‌ها یا شرکت‌ها و شهرداری به‌شدت به هم متصل بودند‌ و آن‌قدرها مستقل نبودند‌؛ بودجه‌شان را از شهرداری می‌گرفتند، منابع انسانی‌شان اکثراً در خود شهرداری جابه‌جا می‌شدند و همه‌چیزشان شبیه هم بود‌ و فقط اسماً سازمان یا شرکت مستقل بودند‌. […] دست‌آخر به این نتیجه رسیدیم که بهتر است سامانه را یکی‌یکی در همۀ واحدها پیاده‌سازی کنیم. راه‌اندازی سامانه‌های پایه‌ در همۀ واحدها موجب می‌شد آن‌ها دربارۀ گزارش‌دهی و آماردهی و این قبیل موارد هم دیگر به شهرداری بدهکار نباشند‌.

یکی از حوزه‌هایی که محدود نگه داشتن توان نظارتی شورا در آن نمود پررنگی دارد، بودجه و عملکرد مالی شهرداری است. از مهم‌ترین مصوبات شورا، که لایحۀ آن را شهرداری هر سال به شورا ارائه می‌دهد، مصوبۀ بودجه است. روی کاغذ، این شورای شهر است که در سند بودجه تعیین می‌کند منابع و مصارف شهرداری در سال مالی پیشِ رو چطور بین ردیف‌های مختلف بودجه توزیع شود و چقدر باشد و سند بودجه ابزار شوراست برای آنکه عملکرد شهرداری در سال آینده را متناسب با اولویت‌های خود سمت‌وسو دهد. به علاوه، نقش شورا فقط محدود به تصویب لایحه نیست، بلکه نظارت بر عملکرد مصوبۀ بودجه هم جزء وظایف شوراست هست و درواقع شورا باید نظارت کند که عملکرد شهرداری از سند بودجه انحراف پیدا نکند. در این راستا، شهرداری تکلیف قانونی دارد که هر ماه، گزارش درآمد و هزینه‌اش را به شورا ارائه دهد. به علاوه، گزارش تفریغ بودجه نیز می‌بایست به تأیید و تصویب شورای شهر برسد.

درعمل چه اتفاقی می‌افتد؟ در مصاحبه‌ها این نکته اذعان می‌شد که تصویب بودجه یکی از مواضعی است که کار شهرداری گیر شوراست و بخش‌های مختلف شهرداری، برای جلب موافقت شورا با لایحۀ پیشنهادی خود یا تغییر آن به نفع منافع واحد خود، وارد چانه‌زنی وسیع با نمایندگان شورا می‌شوند. اما شهرداری سعی می‌کند همین فرایند را نیز با خست در ارائۀ اطلاعات کنترل کند:

بهاره آروین: شهرداری اکسل را با ریزِ جزئیات نمی‌داد، ردیف‌های کلی را می‌داد. ما به شهرداری گفتیم جزئیات بودجه را در سطح پروژه بدهد، در حدی که مشخص شود اگر فلان‌قدر میلیارد تومان هزینه برای فضای سبز در نظر گرفته، می‌خواهد آن را دقیقاً چه ‌کار کند. شهرداری، با اینکه این اطلاعات را داشت، اما به ما نمی‌داد و هر بار، ما بساط داشتیم که شهرداری اکسل لایحه را در سطح ریزدانگی پروژه به ما بدهد [… شهرداری] می‌گفت داده‌ام و هست. می‌گفتیم اینی که به ما دادی آن چیزی که ما می‌خواهیم نیست. می‌گفت ما خودمان هم چیز بیشتری نداریم. بعد جالب بود که کمیتهٔ بودجه اکسل جزئی را داشت. اصلاً ما هم از آنجا فهمیدیم که چنین جزئیاتی وجود دارد. شهرداری بعضاً به بقیهٔ کمیسیون‌ها که اصلاً فایل پی‌دی‌اف می‌داد. باز به ما (کمیسیون بودجه)، به واسطهٔ پافشاری‌ای که می‌کردیم، اکسل هم می‌داد، منتها ریزدانگی اطلاعات کافی نبود.

خست در ارائۀ اطلاعات فقط مربوط به زمان بررسی لایحۀ بودجه نیست، بلکه در طول سالی مالی نیز شورا نمی‌تواند نظارت دقیقی بر عملکرد بودجه داشته باشد:

سمیه فروغی: اداره‌کل درآمد[۲۵] میزان حصول درآمد و خزانه‌داری میزان دقیق پرداخت را دارد. درواقع یکی داده‌‌های مهم مربوط به منابع را در اختیار دارد و دیگری داده‌های مهم مصارف را. ما هیچ‌وقت نتوانستیم درست‌وحسابی از این دو اداره داده بگیریم. به ما می‌‌گفتند داده‌‌های ما به این راحتی و به‌صورت real time (بی‌درنگ) قابل استخراج نیست -حالا منظورشان از real time هم ماهانه بود- ولی شواهد نشان می‌‌داد درواقع آن‌ها نمی‌‌خواهند اطلاعات بدهند.

این شفاف‌نبودن عملکرد مجدداً خودش را در زمان تصویب لایحۀ بودجه نیز نشان می‌دهد و بررسی لایحه با اشراف اطلاعاتی کامل انجام نمی‌گیرد:

(از نطق پیش‌ازدستور بهاره آروین در جلسه … شورای شهر و همزمان با بررسی لایحۀ بودجه سال ۹۸): امروز شورای اسلامی شهر تهران در حالی بررسی بودجه سال ۹۸ شهرداری تهران را آغاز می‌کند که براساس گزارش عملکرد ۹ ماهه بودجه سال جاری، تنها جزئیات ۶۵۰۰ میلیارد از بودجه ۱۷هزارو ۴۰۰ میلیاردی در سال ۹۷ در دسترس اعضای محترم است. به عبارت دیگر ما درحالی بررسی بودجه سال آینده را آغاز می‌کنیم که تنها عملکرد حدود یک سوم بودجه سال جاری را در دست داریم. حتی همین عملکرد هم تاحد زیادی نادقیق است چراکه مجموع پرداختی به واحدهای اجرایی حدود دو برابر این مقدار است اما به دلیل شکاف میان حوزه بودجه و حوزه مالی، تا زمانی‌که اسناد هزینه تایید و نهایی نشود، مشخص نیست پرداخت‌های انجام شده به واحدهای اجرایی در کدام ردیف‌های بودجه هزینه شده است.

نکتۀ قابل‌توجه آن است که سازوکارهای مالی در شهرداری به‌گونه‌ایست که حتی برای ستاد شهرداری هم همیشه واضح نیست که وضعیت در واحدهای زیرمجموعه چگونه است، چه رسد به شورا.

سمیه فروغی: همان‌طور که گفتم، خزانه‌داری می‌دانست چه مقدار پول به هر واحد اجرایی داده است، اما حتی خود خزانه‌داری هم تا آخر سال مالی نمی‌دانست این پول‌ها دقیقاً صرف چه چیزی شده است. دلیلش هم این است که در شهرداری هم مثل دولت پرداخت‌ها دومرحله‌ای است؛ خزانه یک پولی به‌صورت علی‌الحساب به واحد اجرایی می‌داد، مدیر واحد اجرایی هم با توجه به اولویت‌های خودش پول را بین پروژه‌‌ها و پیمانکار‌ها پخش می‌کرد و تا زمانی که اسناد هزینه را در سیستم ثبت نمی‌کرد، خود خزانه‌داری هم متوجه نمی‌شد پولی که به واحدهای مختلف داده خرج چه چیزی شده است. فرایند ثبت اسناد هزینه تا پایان سال مالی و زمان بستن حساب‌ها طول می‌کشید، درنتیجه همیشه یک اختلافی بین عدد پرداخت‌ها و عدد هزینه‌کردها وجود داشت که اختلاف قابل‌توجهی هم بود. مثلاً دوازده‌هزارمیلیارد تومان پرداخت شده بود اما اسناد هزینۀ ثبت‌شده شش‌هزارمیلیارد تومان بود. به نظرم یک دلیل آنکه خزانه‌داری اطلاعاتی که در اختیار داشت را به دیگر واحدها و شورا نمی‌داد همین بود که بابت این اختلاف رقم‌ها مورد سؤال قرار نگیرد.

در این فضا، به تعبیر بهاره آروین، مصوبۀ بودجه بیشتر ابزار گروکشی نمایندگان است، آن هم فقط در زمان تصویب لایحۀ بودجه. در ادامه و در طول سال مالی، رقابت‌ها و چانه‌زنی در درون خود مجموعۀ شهرداری برای گرفتن تخصیص و پرداختِ بیشتر جریان دارد و در پایان سالی مالی نیز، گزارش عملکرد بودجه به‌نحوی سامان داده می‌شود که انحراف غیرمجاز از سند بودجه رخ نداده باشد:

بهاره آروین: بودجه بیشتر یک ابزار گروکشی است؛ در حالت خوشبینانه، نماینده، چون شهرداری (یا دولت) مصوبه‌‌ای را اجرا نکرده، بودجهٔ واحد مربوطه را کم می‌کند. اما واقعیت این است که خیلی وقت‌ها، مثلاً نماینده کسی را به مدیری در شهرداری معرفی کرده که بگذاردش فلان جا، او هم نگذاشته، به همین دلیل نماینده با مدیر لج افتاده و گفته من هم بودجهٔ تو را کم می‌کنم […] به نظرم برخورد با بودجه هیچ‌وقت واقعی نبوده است، یعنی در بررسی لایحهٔ بودجه واقعاً دغدغهٔ بودجه و چگونگی هزینه‌کردش مطرح نبوده است، بلکه به یک معنا بودجه کارآمدترین ابزار برای گروکشی نهاد پارلمان است تا بتواند منویاتش را پیش ببرد که، در خوشبینانه‌ترین حالت، می‌گوییم منویات او همان پیش‌بردن اجرای مصوبات است. بماند که همان هم پیش نمی‌رود..

بهاره آروین: مدیر دولتی، برای اینکه بودجه‌اش را بگیرد، خان اولش نهاد سیاست‌گذار و پارلمان است و بعدش هنوز راه دارد؛ باید برود سازمان برنامه و بودجه، خزانه‌داری، و تهش، کسی که پول دستش است باید پول او را بدهد. در شورا و شهرداری هم همین است. می‌خواهم بگویم قدرت پارلمان به واسطهٔ بودجه هم فقط مربوط به مرحلهٔ خاصی از گردش مالی در نهادهای اجرایی است.

سمیه فروغی: من یادم است که معاونان مالی واحدها خیلی می‌آمدند با رئیس خزانه‌داری لابی می‌‌کردند و از خزانه‌داری پول می‌گرفتند. بعداً خزانه‌داری در کمیتۀ تخصیص اجازۀ پولی که قبلاً پرداخت شده بود را می‌گرفت چون واحدها برای اینکه بتوانند اسناد را در سامانه ثبت کنند، به اجازه کمیتۀ تخصیص نیاز داشتند.

(از نطق پیش‌ازدستور بهاره آروین در جلسه … شورای شهر و همزمان با بررسی لایحۀ بودجه سال ۹۸): ردیف‌های بودجه آن‌قدر کلی و مبهم است که به راحتی می‌توان هزینه‌کردها را میان ردیف‌ها جابجا کرد بدون اینکه انحرافی از بودجه مصوب ثبت و گزارش شود. ردیف‌هایی تکراری و بدون تغییر که اصلا معلوم نیست ذیل‌شان چه کاری، به چه میزان و با چه کیفیتی انجام می‌شود.

اگر بخواهیم آنچه را تا بدین جا، مبنی بر ضعف توان سیاست‌گذاری و نظارتی شورا، گفته شد در کنار اظهارات مصاحبه‌شوندگان مبنی بر نقش مثبتی که پیگیری و ثبات‌قدم شورا، بهاره آروین و کمیتۀ شفافیت در پیشبرد پروژۀ شفافیت داشت (تصویر شورا به‌عنوان نهادی قدرتمند در مقابل شهرداری) قرار داده و تصویری یکپارچه و بی‌تناقض به دست آوریم، چه می‌توانیم بگوییم؟ شاید بتوان این فرضیه را مطرح کرد که، در واقعیت، وضعیتی که بر رابطۀ شورا و شهرداری غلبه دارد جهت عکس دارد، یعنی شورا نهاد مستقلی نیست که عملکرد شهرداری را جهت می‌دهد، بلکه شورا تبدیل شده است به نهادی کمکی، برای آنکه بخش‌های مختلف شهرداری، با تمسک به قدرت او، کار خود را پیش ببرند.

در این چارچوب، ورود شورا به موضوعات، در دو حالت کارآمد خواهد بود: یک، وقتی که بخشی در شهرداری خواستار موضوعی است و بخشی دیگر نه، و شورا در اینجا به نفع یکی از دو بخش وارد می‌شود؛ دو، وقتی بخش‌های مختلف، درمجموع، مخالفت اصولی‌ای با یک موضوع ندارند و اینجا شورا در نقش یک تسهیلگر وارد می‌شود و واحدهایی که با هم سر یک میز نمی‌نشینند را پای یک میز می‌آورد، خواسته‌ها و ملاحظات را ترجمه می‌کند، در رابطه با راهکار رفع گیروگرفت‌های اجرایی جمع‌بندی می‌کند، و گاه، اولویت‌سازی می‌کند.

مرتضی احمدی: درکل، مجموعۀ شهرداری تلاش می‌کند از شورا استفادۀ ابزاری کند. مثلاً شورا بودجۀ شهرداری را تصویب کند تا بعداً شهرداری متهم نشود که کار غیرقانونی کرده و این‌ها. پس تعارض به این معنی که شهرداری شهر هوشمند را قبول نداشته باشد نبود. اتفاقاً خیلی هم دوست داشتند. خیلی هم جای شوآف داشت. اما اینکه از ما نظر بخواهند و بپرسند برنامه چیست که بروند و اجرا کنند، نه، این‌طور نبود. خودشان برنامه‌ریزی کردند، مباحث تئوری درآوردند، مستندات چاپ کردند و وب‌سایت زدند. ما هم سعی کردیم تعامل داشته باشیم. البته که مدیرعامل، معاون و کارشناسان سازمان فاوا پای ثابت اکثر جلسات کمیته با مسئولان شهرداری بودند، چه برای انجام وظایفشان در قبال پروژه‌های حوزۀ شفافیت و چه برای ارائۀ گزارش‌های حوزۀ شهر هوشمند.

نجمه طاهری: این تسهیلگری که می‌گویید یک‌ وقت‌هایی هم حالت میانجیگری پیدا می‌کرد یعنی کمیته بین دو یا چند واحد اجرایی در شهرداری میانجیگری می‌کرد که این‌ها بیایند سر یک میز بنشینند. چون اگر به خودشان بود لزوماً سر یک میز نمی‌نشستند و حاضر نبودند حرف همدیگر را بشنوند و جلسه برگزار کنند. ما با این جلسات سعی می‌کردیم که آن‌ها سر یک میز بنشینند تا کار پیش برود.

محمد فرجود: کمیتۀ شفافیت درحوزۀ قراردادها جلسات متعددی برگزار ‌کرد. در این جلسات، ما می‌آمدیم، اداره‌کل مالی می‌آمد، اداره‌کل حقوقی می‌آمد، و همه باید درخصوص پیشرفت پروژه و چالش‌های آن پاسخگو می‌بودیم. من از این رویکرد یعنی برگزاری جلسه با حضور ذی‌نفعان مختلف استقبال می‌کردم‌. مثلاً در خیلی از کارها، ما به‌تنهایی نمی‌توانستیم بقیه بخش‌های شهرداری را در زمینه پیاده‌سازی سامانه‌ها هم‌راستا و همسو با خود کنیم. باید حتماً فورس از طرف شورا، حالا یا در قالب برگزاری جلسه یا مثلاً تماس مستقیم خانم آروین با شهردار یا راه‌های دیگر، می‌بود تا کار متوقف نماند. خیلی وقت‌ها خودم به خانم آروین می‌گفتم فلان کار الان رسیده به جایی که دیگر ما نمی‌توانیم با بقیۀ واحدهای اجرایی تعامل داشته باشیم و نیاز است شما جلسۀ مشترکی بگذارید تا همکاری کنند و وظایفشان را انجام دهند‌.

پروشات مهروزی: یادم است یک بار از من خواستند جلسه‌ای داشته باشیم دربارۀ اِستپ‌های تمیزکردن دیتا. من فکر می‌کردم قرار است مثل همیشه من و معاون و مدیرکل‌های او بنشینیم و صحبت کنیم. رفتم دیدم نه، جلسه در اتاق کنفرانس است و خیلی دارند من را تحویل می‌گیرند. تعجب کرده بودم. بعد دیدم سه نفر از مدیران سازمان فاوا، سه نفر از مدیران آی‌تی معاونت و دو-سه نفر از مدیران مناطق شهرداری دعوت کرده‌اند که مثلاً ببینید شورای شهر این داده‌ها را از ما می‌خواهد. از همین‌جا مشخص می‌شد که دوستان منابع انسانی دوست دارند کار انجام شود.

محسن شکری‌پور: یکی از نکات مثبت هم ارتباط خوبی بود که ما در کارگروه سامانۀ قراردادها با کمیتۀ شفافیت داشتیم که به پیشبرد اهداف مشترکمان کمک می‌کرد. بسیاری از اقدامات مثبت و مؤثر که در دورۀ قبل انجام شد به‌خاطر همدلی و همکاری بین حوزۀ مالی و کمیتۀ شفافیت به نتیجه رسید. پیش می‌آمد که به خانم فروغی مسئلۀ موجود و راه‌حل آن را می‌گفتم و قید می‌کردم که خود من نمی‌توانم این موضوع را مستقیماً طرح کنم. او هم آن را می‌برد در جلسۀ کمیته با مدیران شهرداری و آنجا موضوع را مصوب می‌کردند. حتی بعضی مواقع ما به کمیته می‌گفتیم مصوبۀ جلسه را به چه شکل بنویسند که ما بتوانیم در شهرداری روی آن اقدام مؤثرتری انجام دهیم. همچنین نباید از عزم معاون مالی و مدیرکل مالی وقت در راستای انجام امور گذشت؛ آن‌ها واقعاً پای کار بودند و می‌خواستند هر اقدامی که برای شفافیت حوزۀ مالی قابل‌انجام است انجام شود. ایشان همیشه به من می‌گفتند با تمام توان پیگیر انجام امور باش، و این واقعاً نکتۀ بسیار مهمی بود.

محسن شکری‌پور: سازمان‌ها می‌دانستند که پشت ما عضو پیگیری از شورا حضور دارد که اگر به او گزارش برسد که کارها در این سازمان به دلایل نامشخص جلو نمی‌رود،‌ همان لحظه با مدیرعامل یا حتی معاون شهردار تهران تماس خواهد گرفت و دلایل عدم همکاری را جویا خواهد شد. درنتیجه سازمان‌ها، تا جایی که ممکن بود، کارها را به درستی انجام می‌دادند.

مسعود حمزه‌ای[۲۶]: مردم به اعضای شورای شهر به‌عنوان نمایندگانشان مراجعه می‌کردند که فلان دغدغه را داریم. خب، دوستان شورا اگر صرفاً این دغدغه را به ما منتقل می‌کردند چه فرقی با اپراتور داشتند؟ بنابراین آن‌ها هم ورود جدی کرده بودند و ما هم از حضورشان استقبال می‌کردیم تا، با همکاری ایشان، بنشینیم و کار را با جزئیات بررسی کنیم و مثلاً امکان بازخوردسنجی را به سامانۀ ۱۳۷ اضافه کنیم. تلاش زیادی کردیم و شخصاً فکر می‌کنم توانستم جاهایی که زورم نمی‌رسید، از ظرفیت شورای شهر استفاده کنم.

مصاحبه‌کننده: منظورتان این است بقیۀ معاونت‌های شهرداری یک جاهایی همکاری نمی‌کردند و در این موارد، حضور شورا کمک می‌کرد؟

مسعود حمزه‌ای: به این صراحت نمی‌گویم که همکاری نمی‌کردند، بلکه ما باید هنرمندانه ورود می‌کردیم… در بعضی موارد که زورمان نمی‌رسید از طریق شورا اقدام می‌کردیم. بالاخره ما یک مجموعه هستیم و هنر مدیریت، استفادۀ حداکثری از ظرفیت‌های دوروبر است. […] به‌طور خاص، در بحث شفافیت، حضور شورا به‌شدت مهم بود. چون شفافیت از موضوعاتی است که دغدغۀ اصلی شهرداری نبود و لازم بود که شورا ورود و با جدیت پیگیری کند، که این کار را به‌خوبی انجام داد.

مسعود حمزه‌ای: [ارتقای سامانه‌های ۱۳۷ و ۱۸۸۸] اولویت سازمان فاوا نبود. ما یک سازمان فاوا در شهرداری داریم که وظیفۀ تمام نرم‌افزارنویسی و … با اوست. ما، به‌عنوان بازرسی، فقط بله را می‌گفتیم و بعد او بود که باید کار را انجام می‌داد. این هم از جنس کل‌کل‌های شورا و شهرداری بود که البته ما در این رابطه کاملاً طرف شورا بودیم.

پروشات مهرورزی: [در بحث انتشار اطلاعات ایمنی ساختمان‌ها تعامل خوبی با شهرداری داشتیم چون] خود سازمان آتش‌نشانی خیلی به این موضوع علاقه‌مند بود. ضمن آنکه آقای جواهریان، چون قبلاً در سازمان آتش‌نشانی کار کرده بود، دیتای خوبی داشت که ما با چه کسانی در این سازمان ارتباط بگیریم بهتر است.

محمود قدیری: اگر شورا نبود که این کار [انتشار اطلاعات ایمنی ساختمان‌ها] اصلاً استارت نمی‌خورد. خانم آروین، با نگاهی واقع‌بینانه، کار خوبی را شروع کرد. در ادامه، پیگیری از سمت شورا هم خوب بود.

پریسا مختاباد: در جلسه، رئیس آی‌تی مترو با ما همراه بود و برای بازکردن ای‌پی‌آی اوکی می‌داد، اما یک نفر از حراست بود که موضعش این بود که بزرگ‌تر از خانم آروینش هم نمی‌تواند از این کارها بکند. حالا درنهایت ای‌پی‌آی مکان اتوبوس‌ها و قطارها باز شد. خانم آروین از رئیس حراست و رئیس فاوا دعوت کرد و قانعشان کرد که داده‌ها را باز کنند.

نکتۀ جالب‌توجه دیگری که درخصوص رابطۀ شورا و شهرداری وجود دارد این است که این رابطه در طول دورۀ چهارساله ثابت و استاتیک نیست و عوامل مختلفی، از جمله آنکه در کدام سال از دورۀ چهارساله قرار داریم، بر کیفیت این رابطه تأثیرگذار است:

سید محمود جواهریان: مدیران و کارمندان شهرداری تهران در یکی-دو سال ابتدایی دورۀ جدید شورا حرف نماینده را گوش می‌کنند و با او همکاری می‌کنند چون می‌دانند که این عضو تا چهار سال دیگر در شورا هست و اگر بخواهد می‌تواند اذیتشان بکند. اما در سال پایانی کارمندان شهرداری می‌دانند که اگر یک سال دیگر کارها را کش بدهند و بپیچانند و بین خودشان از این بخش به آن بخش و از این معاونت به آن معاونت پاس دهند دیگر تمام است. اوج این قضیه زمان ثبت‌نام برای نامزدیِ دورۀ بعدی شورای شهر است. کافی است متوجه شوند که فلان عضو فعلی شورا ثبت‌نام نکرده است. در این شرایط کارمندان و مدیران شهرداری دیگر مطمئن‌اند که نیازی نیست کارهای آن عضو را پیگیری کنند. در فاصلۀ دوماهۀ بین اعلام نتایج انتخابات تا آغاز به کار نمایندگان دورۀ جدید هم اعضای قبلی اگر می‌خواهند احترام خودشان را حفظ کنند، بهتر است برای پیگیری کاری با شهرداری تماس نگیرند!

محمدحسین صدوقی: عموماً اوایل هر دوره که مدیریت در حال تغییر و تحول است، بدنهٔ شهرداری در حالت احتیاط است چون تیمی که جدید آمده می‌‌تواند هر مدیری را عوض کند. در چنین شرایطی هیچ‌کس جایگاهش را تثبیت‌‌شده نمی‌‌داند و به همین دلیل با تیم جدید همراهی می‌‌کند. از این جهت، اوایل هر دوره شرایط برای انجام کارهای تحولی بیش از زمان‌های دیگر فراهم است. ولی خب از طرفی تیمی که جدید به مجموعهٔ شورا و شهرداری وارد شده است هم هنوز شناخت و تجربۀ چندانی از سیستم شهرداری ندارد همین موضوع توان تشخیص مسائل کلیدی و اثرگذاری او را کم می‌کند.

بنا بر آنچه تا بدین جا گفته شد، یکی از موانع اصلی در اینکه شورا بتواند وظایف سیاست‌گذاری و نظارتی خود را به‌خوبی به انجام رساند، فقدان اشراف اطلاعاتی نسبت به عملکرد شهرداری است. کمیتۀ شفافیت نیز در مسیر پیشبرد پروژۀ شفافیت با این مانع روبه‌رو بود و به‌نوبۀ خود تلاش کرد، با استفاده از توان کارشناسی تیم خود، تا جای ممکن نیازهای اطلاعاتی خود را برآورده کند. این تلاش، هم وجه رسمی داشت (برای مثال، گرفتن دسترسیِ سامانه‌های شهرداری و چک‌کردن اطلاعات ارائه‌شده در گزارش‌های شهرداری)، هم وجه غیررسمی (ایجاد ارتباطات غیررسمی با کارمندان شهرداری و گرفتن اطلاعات از آن‌ها). البته بحث پیش‌بردن کارها از طریق روابط غیررسمی خیلی هم در کمیته فربه نبود و این یکی از مواردی بود که برخی مصاحبه‌شوندگان به‌عنوان ضعف کار کمیته به آن اشاره می‌کردند.

نجمه طاهری: باید به جزئیات اجرایی کارها هم ورود می‌کردیم تا هم بفهمیم که مشکل و گیر کار دقیقاً چیست و هم خواستۀ بی‌مبنایی نداشته باشیم که شهرداری امکان و توان انجامش را نداشته باشد. بعضی وقت‌ها شهرداری مشکل اصلی یا همۀ وجوه آن را در جلسات رسمی نمی‌گفت یا گفتن آن را به تعویق می‌انداخت. به همین دلیل کارشناس ما باید سعی می‌کرد در جلسات کارشناسی و پیگیری‌های مختلف ته‌و‌توی ماجرا را درآورد و مشکل اصلی را بفهمد و برای آن راه‌حل ارائه بدهد تا آن کاری که کمیته می‌خواست انجام شود. با این روش از یک ‌سو بازی نمی‌خوردیم و از سوی دیگر آن کاری که می‌خواستیم انجام می‌شد.

بهاره آروین: من همیشه راجع به مصوبه‌‌های شهرسازی هم سؤالم این بود که چرا این‌قدر ضعف کار کارشناسی در سیستم وجود دارد. ما به شهرداری می‌‌گفتیم آقا قیمت صدور پروانه را حساب کنید و بگویید چه درصدی از هزینه‌های ساخت‌وساز است. این کار را نمی‌توانستند انجام دهند! یا به چیزی که محاسبه می‌کردند نمی‌شد اعتماد کرد. به‌علاوه تعارض منافع هم داشتند، یعنی بسته به اینکه چه کسی می‌‌خواهد چه چیزی بشنود سعی می‌‌کردند گزارشی متناسب با آن ارائه دهند و اصلاً بی‌‌طرف نبودند. ما هم در شورا یک‌سری کارشناس داشتیم که معتمد بودند و از آن‌ها می‌خواستیم که گزارش‌های شهرداری را راستی‌‌آزمایی کنند.

سمیه فروغی: یادم است که نظر کارشناسی من این بود که سامانۀ املاک شهرداری باید عوض شود و یا اینکه سازمان املاک دارد در انجام تکالیفی مثل احصای فرایند معاملات ملکی (برای پیاده‌سازی در سامانۀ معاملات) وقت‌کشی می‌کند. روی این موارد گزارش تهیه می‌کردم و حتی پاسخ‌های آن‌ها به سؤالات خودمان را پیش‌بینی می‌کردم و پیشنهادهایی برای پاسخ‌دادن به آن‌ها هم ارائه می‌کردم.

سمیه فروغی: یادم می‌آید چند بار با حضور خانم آروین و شهرداری جلسه گذاشتیم در این لِوِل که به ما نشان دهند عامل هزینه و درآمد اجباری شده است. آن‌ها می‌گفتند اجباری است اما ما نمی‌فهمیدیم که راست می‌گویند یا نه. برای همین من خودم هم به شهرداری‌های مناطق می‌رفتم تا، با سطح دسترسی مناطق، اجباری‌بودن یا نبودن عامل هزینه و درآمد در سامانۀ مالی را بررسی کنم. از صفحه اسکرین‌شات می‌گرفتم، می‌آوردم در جلسه و با یک نمونۀ عینی نشان می‌دادم که اجباری بوده یا نه. فکر نمی‌کنم هیچ مسئولی در هیچ لِولی در جمهوری اسلامی، این‌طور که خانم آروین به موضوعات ورود می‌کرد به موضوعات ورود کند.

پروشات مهرورزی: ما مبنا را بر این گذاشته بودیم که شهرداری و واحدهای زیرمجموعۀ آن هم می‌خواهند این کار انجام شود، ولی خب بعداً فهمیدیم که دارند شهرداریچی‌بازی درمی‌آورند و نمی‌خواهند و به‌اصطلاح دارند می‌پیچانند و ما باید یاد می‌گرفتیم که در برابر آن‌ها چه کار کنیم و چه عکس‌العملی نشان دهیم. […] با اینکه شورا نهاد بالادستی شهرداری است، کارمندهای شهرداری نگاه بالابه‌پایین به شورا دارند که به نظرم به‌نوعی ترفندشان است. درواقع یک‌جور نگاه بالابه‌پایین اطلاعاتی دارند، یعنی فکر می‌کنند اعضای شورا اطلاعاتی از فرایندهای داخلی شهرداری ندارند و نمی‌دانند کی چه‌کاره است. به‌خاطر همین فکر می‌کنند می‌توانند تو را گول بزنند. بعد تو باید هم اشراف داشته باشی روی چندوچون بودجه، هم باید اشراف داشته باشی روی سامانه‌ها، هم اشراف داشته باشی به شخصیت مدیران هر قسمت، و این کار سختی است.

سید محمود جواهریان: کارشناسان ما در طول کار تک‌وتوک توانستند چنین شبکه‌ای را در بخش‌های مختلف شهرداری تشکیل دهند. مثلاً خانم فروغی در حوزۀ مالی این کار را کرد. با کارمندان مناطق، کارمندان معاونت مالی شهرداری و ذی‌حساب‌ها رفاقت‌هایی ساخته بود که با تماس تلفنی می‌توانست اطلاعات درست بگیرد، یعنی حتی اگر سند هم به‌ش نمی‌دادند، دست‌کم راست ماجرا را بهش بگویند. […] حوزه‌ای که کارشناس آن تقریباً از اول کار از شبکۀ غیررسمی استفاده کرد حوزۀ شهرسازی بود. یادم است که آقای ریوندی که پیگیر این حوزه بود نسبت به معاون شهرسازی یک منطقه شناخت داشت و به دفتر ایشان می‌رفت و با ایشان گپی می‌زد و یک‌سری اطلاعات می‌گرفت. از مجاری رسمی هم دو تا سند می‌گرفت و این‌طوری کار را پیش می‌برد. کار از طریق روابط غیررسمی خیلی سریع‌تر پیش می‌رود.

سمیه فروغی: آقای شکری‌پور خیلی کمک می‌کرد. آقای شکری‌پور ابتدا نیروی یکی از شهرداری‌های مناطق بود. بعد به اداره‌کل مالی و اموال آمد و یکی از اعضای محوری کارگروه شد. بعد از اداره‌کل مالی و اموال به اداره‌کل حقوقی رفت. افرادی را در سازمان فاوا پیدا کرده بودیم که آدم‌های دل‌سوزی بودند. نه اینکه لزوماً پروژۀ شفافیت را پروژۀ خودشان بدانند ولی چون در کارشان افراد متعهدی بودند، حضورشان در کارگروه خیلی کمک‌کننده بود. مثلاً اکبری، یکی از مدیرپروژه‌های فاوا، از این افراد بود. بعضی‌ها هم که سنگ چشم‌دار بودند و حضورشان هیچ تأثیر خاصی نداشت.

اکبری: وقتی در جلسه بر سر مراحل، تأییدات موردنیاز و حق‌امضاها به توافق می‌رسیدند، ما موظف بودیم همان را پیاده‌سازی کنیم و کار دیگری از دستمان برنمی‌آمد، ولی تا جایی که می‌شد جلوی یک‌سری موارد که به‌عنوان راه‌‌دررو از آن استفاده می‌کردند می‌ایستادیم و سعی می‌کردیم به‌صورت سامانه‌ای جلوی آن را بگیریم یا حداقل به تیم شفافیت اطلاع دهیم که چنین راه‌دررویی وجود دارد. به‌شان می‌گفتیم از ما نشنیده بگیرید، اما چنین موردی در سامانه وجود دارد. خودتان هر جور صلاح می‌دانید برخورد کنید.

محمدمهدی ریوندی: وظیفۀ من تهیۀ یک لیست از اطلاعاتی بود که در صورت انتشار آن می‌شد تخلفاتی که در حین صدور پروانه اتفاق افتاده را کشف کرد یا جلوی تخلفات بعدی را گرفت. سپس سامانه‌های شهرسازی شهرداری را بررسی کردم که ببینم چنین اطلاعاتی در آن ثبت می‌شود یا نه. بعد با دوستان حقوقی مشورت کردیم که آیا این اطلاعات محرمانه است و انتشار آن‌ها نقض حریم خصوصی افراد محسوب می‌شود یا نه. بعد از این من به‌طور غیررسمی با بچه‌های معاونت شهرسازی و سازمان فاوا چک کردم که آیا قابلیت خروجی‌گرفتن از اطلاعاتی که روی سامانه‌ها هست وجود دارد یا نه. درنهایت طرح را بنا بر نتیجۀ بررسی‌ها تدوین کردیم و به شورا پیشنهاد دادیم. […] در جلسات عمومی جواب شهرداری معمولاً این بود که انجام فلان کار امکان ندارد یا باید برای این کدی بنویسیم که نوشتنش مثلاً شش ماه طول می‌کشد. من از آن کارشناس [که به ما اطلاعات می‌داد] به‌طور خصوصی می‌پرسیدم که فلانی، می‌شود؟ مثلاً می‌گفت آره، کاری ندارد، ده‌دقیقه‌ای انجام می‌شود. بعد می‌گفتم راه‌حلش را بگو تا من در جلسه مطرح کنم. راه‌حلش را می‌گفت، در جلسه مطرح می‌کردیم و تصویب می‌شد […] اگر بگوییم منابع رسمی یعنی کسانی که در جلسات هستند و از طرف سازمانشان برای همکاری با ما معرفی شده‌اند، پس منابع غیررسمی می‌شوند کسانی غیر از این‌ها. و بله، چنین افرادی بودند. چند نفر بودند که هیچ موقع در جلسات نبودند و دوست هم نداشتند که باشند، ولی خب اطلاعات می‌دادند. این افراد بعضاً از مدیران سابق بودند که مورد بی‌مهری، کم‌لطفی یا امثالهم قرار گرفته بودند و به ما کمک می‌کردند. بعضی‌ها هم در آن موقع همچنان در شهرداری مشغول به کار بودند و حتی از ارشدهایشان می‌ترسیدند اما خب کمک هم می‌کردند. منابع غیررسمیِ ما این‌ها بودند. […] روابط غیررسمی خیلی زیاد نبودند. مثلاً برای دو-سه تا پروژه، آن هم در حد ۵ درصد به ما کمک می‌کرد. ولی خب داشتن این ارتباطات بد نبود. مثلاً من می‌خواستم بروم با مدیرکل تدوین ضوابط^[۲۷] که از طرف معاون شهرسازی مسئول شده بود تا برای الکترونیکی‌کردن فرایند صدور پروانه و پایان‌کار به ما کمک کند جلسه داشته باشم. در جلسه او دائم می‌گفت این کار نمی‌شود، آن کار نمی‌شود، اینجا ایراد دارد، اینجا سخت است و اصلاً نمی‌توانیم دسترسی بدهیم و …. روی حساب حرف‌های او برای من چند سؤال راجع به ساختار و فرایندهای مرتبط با موضوع بحث پیش می‌آمد. می‌رفتم مثلاً پیش مدیرکل اسبق که علاقه‌مند بود با ما کار کند ولی خب طفلی را تبعید کرده بودند به اتاق کوچکی در یک گوشه‌ای. می‌نشستم با او چای می‌خوردم، صحبت می‌کردیم و من دو تا سؤال هم می‌پرسیدم. دو تا کد به من می‌داد و می‌گفت اگر این کار را بکنی فلان‌طور می‌شود. روابط غیررسمی این‌جوری کمک می‌کرد.

سید محمود جواهریان: ما دو روش برای این کار [پیگیری اجرای مصوبات] داریم. روش اول پیگیری رسمی است یعنی همان کاری که ما انجام می‌دادیم: نامه‌زدن، درخواست گزارش از روند اجرای مصوبه، جلسه‌گذاشتن و سروکله‌زدن با مجریان. برای اینکه در جلسات دستمان پر باشد کارشناسانمان از بخش‌های مختلف دیتاهایی می‌گرفتند و در قالب گزارش به خانم آروین می‌دادند تا ایشان بتواند محکم صحبت کند. روش دیگر که وجودش ضروری اما از شیوۀ پیگیری کارها در کمیته غائب بود مدل غیررسمی بود. […] به نظرم جا داشت که در دورۀ قبل، در کنار کار ساختارمند و رسمی، روی تقویت شبکۀ غیررسمی سرمایه‌گذاری بیشتری شود […] شاید جدی‌‌ترین جایی که افسوس می‌خوردم همان بحث فقدان تعاملات غیررسمی بود. برای اینکه کار شفافیت پیش برود، ما لازم داشتیم که با فلان سازمان یا منطقه یا اداره‌کل یا معاونت جلسه بگذاریم، رسمی و غیررسمی نشست‌وبرخاست کنیم، بازدید برویم و از این‌جور کارها بکنیم. این‌ها اتفاق نمی‌افتاد و وقتی کارمان دقیقاً در همان واحد گره می‌خورد، واقعاً افسوس می‌‌خوردم که کاش خانم آروین زیر بار تعامل بیشتر با بخش‌های مختلف شهرداری رفته بود […] کارمندان شهرداری روابط غیررسمی را دوست دارند. بسیاری از مدیرکل‌‌های شهرداری دوست دارند که یک خدمتی به اعضای شورای شهر ارائه بدهند و در ازایش پول و پست هم نمی‌‌خواهند. می‌خواهند دیده شوند و جایگاهشان تثبیت شود که اگر فردا یکی خواست این‌ها را بردارد، عضو شورای شهر بگوید فلانی خیلی آدم خوبی بود و با ما خیلی خوب کار کرد. یعنی امثال این دیده‌شدن‌ها خیلی مؤثر است ولی ما خودمان را به دلایل دیگری از این‌ها محروم کردیم. نتیجه‌اش این شد که همۀ بار شیوۀ اجرای کارها و به‌نتیجه‌رساندن آن را روی دوش بدنۀ خودمان انداختیم، از خود خانم آروین بگیر تا همه اعضای تیم.

طبعاً کمیتۀ شفافیت هیچ‌گاه نمی‌توانست کاملاً مطمئن باشد که به تمامی اطلاعات موردنظر خود دست یافته است. درواقع اطلاع‌پیداکردن از واقعیتِ عملکرد شهرداری تلاشی همواره «درجریان» بود که بعضاً شانس هم به آن کمک می‌کرد. شاید ظریف‌ترین قسمت کار کارشناسان کمیته همین بود که گزارش‌های شهرداری را صحت‌سنجی کنند و تشخیص دهند شهرداری کجا دارد آن‌ها را دور می‌زند.

نجمه طاهری: حالا دو تا سامانه به هم وصل شد، فهمیدیم در سامانۀ مالی آیتمی وجود دارد به نام «عامل هزینه» که از طریق آن می‌شود برای یک قرارداد هزینه‌ای درخواست تأمین وجه داد، بدون آنکه آن قرارداد در سامانۀ معاملات ثبت شده باشد. خب افتادیم دنبال بستن عامل هزینه. […] عد که سراغ قراردادهای درآمدی رفتیم، دیدیم که آن طرف هم عامل درآمد وجود دارد، باید آن را هم برای اطمینان از ثبت تمام قراردادهای درآمدی شهرداری ببندیم. می‌خواهم بگویم این‌جوری نیست که فکر کنی خب فلان کار را انجام دادی و تمام شد، دیگر هیچ راه دررویی وجود ندارد و می‌توانی ادعا کنی که اطلاعات همۀ قراردادها ثبت و منتشر می‌شود [… ما] وارد جزئیات می‌شدیم و آن وقت می‌دیدیم یک دریایی آن پشت است که ما نمی‌دانستیم.

سمیه فروغی: خانم آروین از شهرداری خواسته بود تا دسترسی او به یک‌سری از سامانه‌های شهرداری را باز کند. شهرداری گاهی در دادن دسترسی بازی درمی‌آورد و گاهی هم دسترسی را ایجاد می‌کرد اما ما نمی‌توانستیم مطمئن باشیم که دسترسی کامل به ما داده شده است. درمورد دسترسی به سامانۀ املاک، این چالش خیلی جدی بود […] حالا ما چطوری متوجه می‌شدیم که دسترسی‌مان کامل نیست؟‌ این‌طوری که مثلاً وقتی من با کارمندان ادارات املاک مناطق جلسه می‌گذاشتم و ازشان می‌خواستم جلوی من سامانۀ املاک را باز کنند، می‌دیدم یک‌سری ماژول‌ها در سامانه وجود دارد که زمانی که با دسترسی‌ای که به خانم آروین داده شده بود سامانه را باز کرده بودم آن‌ها را ندیدم.

آنچه تا بدین جا گفتیم روایتی بود از رابطۀ شورای شهر و شهرداری تهران بر مبنای آنچه از مصاحبه‌های انجام‌گرفته به دست می‌آمد. طبعاً روایت حاضر تمامی وجوه و ابعاد رابطۀ شورا و شهرداری را پوشش نمی‌دهد و سنجش اعتبار گزاره‌های مطرح‌شده در متن حاضر نیز نیازمند بحث و بررسی بیشتر است. با این حال توجه به این نکته ضروری است که ممکن است بین اختیارات و وظایفی که در قانون (یا دیگر اسناد الزام‌آور) برای سازمان‌های مختلف در قبال دیگر سازمان‌ها تعیین می‌شود، با آنچه درعمل اجرا می‌شود فاصلۀ قابل توجهی وجود داشته باشد. در این بین، ابزارهای مختلفی که هر سازمان دراختیار دارد، به‌خصوص ابزارهای اطلاعاتی، نقشی تعیین‌کننده در شکل رابطۀ سازمان با دیگر سازمان‌ها دارد.

 

اگر بعد از خواندن متن حاضر، صِرف تصویب قوانین (و مقررات و دستورالعمل‌ها و بخش‌نامه‌ها و …) این تصور را در شما ایجاد نکند که اصلاحی انجام گرفته، پروژهٔ مستندنگاری به هدف خود رسیده است.

---

سؤالاتی جهت بحث و بررسی بیشتر:

1. در پروژه‌های اصلاحی همچون پروژۀ شفافیت، راهبری از جایگاه نهاد سیاست‌گذار مؤثرتر است یا راهبری از جایگاه مدیریت اجرایی؟
2. انتخابی‌بودن نهاد سیاست‌گذار یا ناظر موجب کارآمدی این نهاد می‌شود و یا برعکس، کارآمدی آن را کاهش می‌دهد؟
3. آیا وسیع‌شدن اختیارات نهاد ناظر در عزل‌ونصب‌های نهاد اجرا، به بهبود عملکرد نهاد اجرا منجر می‌شود؟
4. چه عواملی می‌تواند در قدرت‌بخشیدن به نهاد سیاست‌گذار و ناظر، خواه انتخابی و خواه غیرانتخابی، مؤثر باشد؟
5. مباحث مطرح‌شده چقدر این ایده را تقویت می‌کند که بدون مطالبه‌گری و خواست مردمی، نمایندگان قدرت چندانی برای پیشبرد طرح‌های اصلاحی ندارند؟

 

[۱] مشاور کمیتهٔ شفافیت و شهر هوشمند

[۲] رئیس اندیشکدهٔ شفافیت برای ایران و مشاور کمیتهٔ شفافیت و شهر هوشمند

[۳] کارشناس دفتر بهاره آروین و رئیس دبیرخانۀ ستاد ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد شهرداری تهران در دورهٔ بعد از آن

[۴] کارشناس کمیتۀ شفافیت و شهر هوشمند

[۵] عضو و رئیس پنجمین دورۀ شورای شهر تهران

[۶] مسئول‌دفتر بهاره آروین و عضو گروه راهبری کمیتۀ شفافیت و شهر هوشمند

[۷] کارشناس کمیتۀ شفافیت  و شهر هوشمند

[۸] کارشناس کمیسیون معماری و شهرسازی شورای شهر

[۹] کارشناس کمیتۀ شفافیت  و شهر هوشمند

[۱۰] کشتی‌گیر سابق تیم ملی و رئیس فدراسیون کشتی کشور است. او در دوره‌های سوم و چهارم شوراهای اسلامی شهر و روستا، عضو شورای شهر تهران بود و، در دورۀ چهارم، ریاست کمیسیون برنامه و بودجه را بر عهده داشت.

[۱۱] کارشناس کمیتۀ شفافیت  و شهر هوشمند

[۱۲] مصاحبه‌شونده به تبصره سوم ماده هفتم مصوبۀ «مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران»، مصوب ۱۰/۰۷/۱۳۹۷ با اصلاحات بعدی آن اشاره می‌کند. این ماده و تبصره بدین شرح هستند:

ماده ۷. دارندگان پروانه اشتغال به كار در هر یك از رشته‌های هفتگانه مندرج در قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان اعم از اصلی یا مرتبط و در هر پایه كه همزمان در شهرداری تهران و واحدهای تابعه، تحت هر عنوان مسئولیت بررسی یا تأیید نقشه یا امور مربوط به كنترل ساختمان را بر عهده دارند، نباید از پروانه اشتغال به كار در صلاحیت‌های مندرج در ظَهر پروانه خود و امتیازهای ناشی از آن استفاده كنند.

تبصره سوم. شهرداری تهران مكلف است فهرست تمامی افراد مشمول این ماده و تبصره‌های ذیل آن را به همراه پست سازمانی و محل خدمت ایشان در سامانه شفافیت منتشر كرده و به‌صورت ماهانه به‌روزرسانی نماید.

[۱۳] برنامۀ پنج‌سالۀ سوم توسعۀ شهر تهران (۱۴۰۲-۱۳۹۸)، مصوب دی‌ماه۹۷

[۱۴] مصوبۀ «الزام شهرداری تهران به انتشار عمومی اطلاعات شهرسازی» مصوب ۰۲/۰۷/۹۷

[۱۵] نمایندۀ اداره‌کل‌های «امور مالی و اموال» و «حقوقی» شهرداری در اجرای مصوبۀ «الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری»

[۱۶]  مصوبۀ «الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات»، مصوب ۰۱/۰۳/۹۷

[۱۷] معاون املاک و بهره‌برداریِ سازمان املاک و مستغلات در دوره پنجم و رئیس سازمان املاک و مستغلات در ابتدای دورۀ ششم

[۱۸] مصوبهٔ «الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری»، مصوب ۰۱/۰۳/۹۷.

[۱۹] مشاور رسانه‌ای بهاره آروین

[۲۰] مشاور بهاره آروین و عضو گروه راهبری کمیتۀ شفافیت و شهر هوشمند

[۲۱] معاون پیشگیری سازمان آتش نشانی و خدمات ایمنی شهرداری تهران

[۲۲] معاون «شهرسازی و معماری» شهرداری تهران در دورۀ پنجم شورای شهر، هم‌زمان با تصدی سِمَت شهردار توسط پیروز حناچی

[۲۳]  (نام مستعار) کارشناس سازمان فناوری اطلاعات و ارتباطات در حوزه امور مالی

[۲۴] مدیرعامل سازمان «فناوری اطلاعات و ارتباطات» شهرداری تهران

[۲۵] اداره‌کل تشخیص و وصول درآمد

[۲۶] رئیس سازمان بازرسی شهرداری تهران

[۲۷] اداره‌کل «تدوین ضوابط، نظارت و صدور پروانه» ذیل معاونت «شهرسازی و معماری» شهرداری تهران