در مخالفت با یک عقب‌نشینی تاسف‌بار
با کلیات لایحه بازگشت صدور هولوگرام برای کارگزاری‌ها یا آن‌طور که شهرداری تهران عنوان کرده است «لایحه دستورالعمل اجرایی مدیریت منابع و مصارف غیرنقد» (+) که فردا (یکشنبه ۹۷/۷/۲۹) در دستور صحن علنی شوراست، به جد مخالفم چراکه پذیرش و تصویب این لایحه را عقب‌نشینی تاسف‌بار شورای پنجم از اصول سیاست‌گذاری ضدفساد و مبتنی بر شفافیت می‌دانم.
دلیل اصلی مخالفتم با کلیات و جزئیات این لایحه این است که موتور محرکه شکل‌گیری فساد در تحقق بودجه غیرنقد یعنی عملکرد کارگزاری‌ها نه فقط بدون هیچ تغییری نسبت به گذشته حفظ شده است بلکه حتی نسبت به دوره گذشته پسرفت آشکاری هم داشته است و درحالی‌که در دوره قبلی مدیریت شهری قانونا و مطابق مفاد مصوبه شورا در سال ۹۳ (+) صرفا بانک‌ها و موسسات مالی مجاز وابسته به آن‌ها، امکان قرار گرفتن در نقش کارگزار را داشتند، حالا معاونت مالی شهرداری تهران به بهانه اینکه بانک‌ها و موسسات وابسته به آن‌ها، علاقه‌ای به ایفای نقش کارگزاری در شهرداری تهران ندارند، در این لایحه هر فرد موردتایید خود یا به عبارت درج شده در لایحه هر فرد مورد تایید کمیسیون مدیریت منابع غیرنقد را به عنوان کارگزار با به تعبیر خودمانی‌تر دلال پذیرفته است!
در ادامه این متن به طور مفصل نشان داده‌ام که چرا حضور واسطه‌ای به نام کارگزار در فرآیند تحقق بودجه غیرنقد شهرداری یک بازی چندسر باخت برای شهرداری تهران است و اتفاقا حذف واسطه از فرآیند استفاده از انواع منابع غیرنقد، ارزش این منابع را چندبرابر کرده و کارآیی تحقق بودجه غیرنقد را افزایش خواهد داد. به نظر می‌رسد در این شرایط، تنها دلیل ارایه این لایحه که به شکل آشکاری در تضاد با صرفه و صلاح شهرداری تهران است آن‌هم در شرایطی که بخش‌نامه نجفی، شهردار سابق، فعالیت این واسطه‌ها را به حالت تعلیق درآورده است، راه‌اندازی دوباره چرخه منفعت فسادزا برای این واسطه‌ها و مدیران سطوح میانی در شهرداری تهران است.
جالب است که در دوره مدیریت پیشین بر شهرداری تهران، کارگزاری‌ها برای تهاترهای چندهزار میلیاردی با نهادهای خاص و با اهداف خاصی شکل گرفتند که اساسا در دوره جدید مدیریت شهری مدنظر نیست، لذا آن‌چه در عمل ماحصل این لایحه برای دوره جدید مدیریت شهری خواهد بود، دلالی‌هایی فسادزا است که هم مدیران جزء مربوطه در مجموعه شهرداری را منتفع کند و هم کارگزار مربوطه را بدون اینکه همان کارکرد موثر اما فسادزای کارگزاری‌ها برای مجموعه مدیریت شهری در دوره قبل را محقق کند.
به هرحال، به نظر می‌رسد این اولین کارزار جدی بدنه مدیریتی به جامانده از دوره‌ای دوازده ساله با شورای شهر جدید است که درصدد است با استفاده از فضای بی‌ثبات‌سازی مدیریتی در شهرداری تهران، شورا را به عقب‌نشینی از اصول سیاست‌گذاری ضدفساد و مبتنی بر شفافیتش وادارد. امیدوارم همکارانم در شورای اسلامی شهر تهران، هوشیارانه وارد این کارزار شوند و با مخالفت حداکثری با کلیات این لایحه، قاطعیت‌شان در پایبندی به اصول سیاست‌گذاری ضدفساد و مبتنی بر شفافیت را نشان دهند.
در ادامه این متن سعی کرده‌ام جزئیات استدلال‌هایم در مخالفت با بندهای مختلف این لایحه را تشریح کنم و نشان دهم که چرا در هر مورد استفاده از انواع منابع غیرنقد، حذف واسطه‌هایی مانند کارگزاری و یا دست‌کم حذف انحصار عملکرد آن‌ها در تحقق بودجه غیرنقد، نه فقط باعث تحقق شفافیت و کاهش فساد است، بلکه مهم‌تر از آن، باعث افزایش کارایی در تحقق بودجه غیرنقد است.
برای اینکه بتوانم استدلال‌هایم در مخالفت با این لایحه را به صورت خلاصه و قابل‌فهم تشریح کنم، باید ابتدا توضیحاتی کوتاه بدهم درباره چیستی بودجه غیرنقد و هولوگرام، چگونگی تحقق بودجه غیرنقد و ماهیت و نقش کارگزاری در این فرآیند.
بودجه غیرنقد چیست؟ شهرداری تهران دارای منابعی است که به قول خودش به صورت بالفعل قابلیت نقدشوندگی نداشته و واریز مبلغ آن به خزانه امکان‌پذیر نیست. این منابع سه دسته است: ۱. املاک شهرداری تهران یا قدرالسهم‌اش از پروژه‌های مشارکتی ۲. املاک کسانی که متقاضی دریافت پروانه ساختمانی هستند اما قادر نیستند همه عوارض صدور پروانه را به صورت نقدی بپردازند و می‌خواهند بخشی از این عوارض را به صورت ملک به شهرداری تهران بدهند، ۳. پروانه ساختمانی به همراه تراکم مجاز و مازاد بر روی املاک.
حالا وقتی شما به عنوان یک طلب‌کار به شهرداری مراجعه می‌کنید (مثلا پیمانکاری هستید که از شهرداری طلب دارید یا مالکی که ملک‌تان در طرح‌های شهرداری بوده و شهرداری ملک‌تان را تملک کرده اما هنوز با شما تسویه حساب نکرده است و…) شهرداری پول نقد برای پرداخت به شما ندارد اما حاضر است یکی از سه دسته منابع بالا را به جای طلب‌تان با شما “تهاتر” کند. مثلا به شما می‌گوید من فی‌الحال پول ندارم اما اگر تو ملکی داری که می‌خواهی برایش پروانه بگیری، بیا من با صدور تاییدیه الکترونیکی یا همان هولوگرام، طلبت را با آن عوارض صدور پروانه و تراکم مجاز و مازاد بر روی ملکت، تهاتر می‌کنم. خب نقش کارگزار در این فرآیند چیست؟
استدلال نهفته اما بنیادین در لایحه «دستورالعمل اجرایی منابع و مصارف غیرنقد» مشابه دستورالعمل مصوب ۹۳ این است که شهرداری تهران برای استفاده از این منابع غیرنقد درجهت تسویه بدهی‌هایش، نیازمند واسطه‌ای به نام کارگزار است که بیاید این منابع غیرنقد را بگیرد و از آن‌طرف بدهی‌های شهرداری به طلبکارانش را به صورت نقد و غیرنقد تسویه کند. درواقع قضیه به صورت ساده شده این است که شهرداری در استفاده از منابع غیرنقد برای پرداخت بدهی‌هایش به طلبکاران، هم دارای محدودیت‌های قانونی است (مثلا قانونا نمی‌تواند از کسانی‌که می‌خواهند پروانه بگیرند ولی توان پرداخت نقدی ندارند و می‌خواهند بخشی از عوارض را به صورت غیرنقدی بدهند، ملک بگیرد) و هم باتوجه به تعدد طلبکاران، چنین تسویه مطالبات غیرنقدی دارای پیچیدگی و چانه‌زنی‌های بسیار و تمام‌نشدنی است. لذا شهرداری برایش آسانتر است منابع غیرنقدش را بدهد دست واسطه‌ای به نام کارگزار و برای حساب و کتاب اینکه چقدر داده و چقدر بدهی‌هایش با طلبکاران تسویه شده، صرفا با چند کارگزار محدود طرف باشد. خب مشکل کجاست؟
مشکل سیستماتیک این فرآیند این است که برخلاف ظاهرش، بازی برد برد طراحی نشده است بدین‌معناکه بیشینه شدن منافع کارگزار در تعارض با بیشینه شدن منافع شهرداری و طلب‌کار شهرداری است چراکه نفع کارگزار وقتی حداکثر می‌شود که منابع غیرنقد شهرداری را با برآوردی هرچه کمتر بپذیرد و از آن طرف در پرداخت به طلب‌کار شهرداری، میزان پرداختی را تاحد امکان کاهش دهد. لذا این بازی برای شهرداری تهران بازی دو سر باخت است، هم وقتی کارگزار املاک شهرداری یا املاک مودیان شهرداری (همان کسانی‌که توانایی پرداخت عوارض صدور پروانه و تراکم مجاز و مازاد را ندارند و می‌خواهند بخشی از عوارض را به صورت غیرنقدی و در قالب ملک به شهرداری پرداخت کنند) به ثمن بخس برمی‌دارد ضرر می‌کند و هم زمانی‌که کارگزار، طلبکاران از جمله پیمانکاران را به مرگ می‌گیرد تا در ازای اقرار به تسویه کامل بدهی‌شان، به دریافت املاک بنجل خود کارگزار یا دریافت نقدی بخش ناچیزی از طلب‌شان راضی شوند، باز هم شهرداری تهران ضرر می‌کند چون به هرحال پیمانکاری که فکر می‌کند حق‌اش در این میان خورده شده، به انحای مختلف از کار کم می‌گذارد و همین است که پروژه‌های شهرداری تهران چندین برابر قیمت واقعی‌شان هزینه برمی‌دارند.
خب گیریم که فرآیند تحقق بودجه غیرنقد از طریق کارگزاری‌ها دارای چنین مسائلی است، سوال به جایی است اگر پرسیده شود که آیا راه‌حل جایگزینی برای تحقق بودجه غیرنقد وجود دارد؟ پاسخ من این است که بله، راه‌حل جایگزین اتفاقا حذف حضور انحصاری کارگزاری‌ها و از بین بردن رانت اطلاعاتی آن‌ها در مطلع بودن از مصادیق مختلف منابع غیرنقد شهرداری تهران است. چنان‌که بالاتر توضیح دادم، منابع غیرنقد شهرداری تهران سه دسته است، در هر سه دسته، حذف حضور انحصاری واسطه‌ها، می‌تواند هم شفافیت را محقق کند، هم چرخه فساد را منحل کند و هم مهم‌تر از همه، منافع شهرداری تهران را بیشنیه کند و باعث افزایش کارآیی و اثربخشی در استفاده از منابع غیرنقد شود.
- املاک شهرداری تهران یا قدرالسهم پروژه‌های مشارکتی
سوال این است که چرا واگذاری املاک و قدرالسهم شهرداری تهران در پروژه‌های مشارکتی باید در توافقاتی غیرشفاف و در اتاق‌های دربسته با کارگزاران اتفاق بیفتد؟ چرا این املاک و قدرالسهم‌ها نباید به مزایده گذاشته شود تا قیمت واقعی آن دربیاید. طبعا می‌توان برای طلب‌کار شهرداری اولویت یا امتیاز ویژه‌ای در این مزایده قائل شد اما تنها در صورتی‌که طلب‌کار در مزایده برنده شد، طلبش با ملک مربوطه یا قدرالسهم پروژه مشارکتی به مزایده گذاشته شده، تهاتر شود. در این فرآیند واقعا چه نیازی به واسطه‌ای مثل کارگزار هست که هم بیاید ملک را تاجای ممکن ارزانتر از شهرداری بردارد و تا جای ممکن گرانتر به طلب‌کار شهرداری بدهد تا منفعت خودش را بیشنیه کند. حذف واسطه و واگذاری املاک و قدرالسهم پروژه‌های مشارکتی از طریق مزایده، هم فرآیند را شفاف می‌کند و هم قیمت را واقعی و هم سود شهرداری و طلب‌کارش را بیشینه می‌کند.
استدلال شهرداری البته این است که همه املاک و قدرالسهم‌ها آن‌قدر‌ها بی‌مشکل و بی‌مساله نیست که بتوان در فرآیند مزایده آن‌ها را واگذار کرد و اصلا به همین دلیل فرآیند تهاتر انجام می‌شود! روشن است که جواب این نکته در خودش است. یعنی اگر قرار است شهرداری ملکی را که سند ندارد یا معارض دارد و خلاصه ملک مشکل‌داری است به کارگزار بیندازد و او هم به طلب‌کار بیندازد که خب مشکل چنین فرآیندی روشن است و اساسا نباید املاک یا پروژه‌های مشارکتی مشکل‌دار وارد فرآیند تهاتر شود چون حتی اگر توافقی در این مورد صورت گیرد، به واسطه مشکلات حقوقی ملک یا پروژه مذکور، فرآیند وارد دعواهای حقوقی کشدار علیه شهرداری تهران شده که اگر نه در کوتاه‌مدت اما در میان‌مدت و بلندمدت قطعا ضرر و زیان بیشتری از آن نفع اولیه را نصیب شهرداری خواهد کرد.
- املاک کسانی که قادر به پرداخت عوارض صدور پروانه به صورت کاملا نقد نیستند و می‌خواهند بخشی از عوارض را به صورت غیرنقد و در قالب املاک به شهرداری تهران پرداخت کنند.
باز هم جای سوال است که واقعا در این فرآیند چه نیازی به واسطه‌ای هست که بیاید ملک را تا می‌تواند کمتر از ارزش واقعی‌اش از مودی بگیرد و بعد از آن در جهت منافع خودش حداکثر استفاده را کند. کافی است شهرداری تهران مشابه سایت دیوار، یک سایت بزند برای املاک چنین مودیانی که می‌خواهند بخشی از عوارض صدور پروانه را غیرنقد بپردازند و طلبکارانش را به این سایت راهنمایی کند تا اگر تمایل داشتند با این مودیان وارد توافق شوند و در صورت توافق، شهرداری تهاتر میان ملک مودی با طلب طلب‌کار را بر مبنای توافق خودشان ثبت کند. در این حالت قیمت به شکلی درمی‌آید که منفعت سه طرف درگیر یعنی شهرداری، مودی و طلب‌کار شهرداری در آن بیشنیه شود. چراکه با توجه به رقابتی بودن بازار ایجاد شده و تعدد متقاضیان توافق در مورد ملک، مودی حاضر نمی‌شود ملکش را کمتر از قیمت واقعی واگذار کند و طلب‌کار هم حاضر نمی‌شود ملک را خیلی بیش از قیمت واقعی‌اش بردارد و ارزش ملک در تعادلی‌ترین شکل خود برآورد می‌شود. باز هم مانند مورد قبل، حذف کارگزار از این فرآیند، ارزش منابع غیرنقد شهرداری را بیشتر کرده است و از توافقات غیرشفاف و ناشی از انحصار عملکرد کارگزار هم خبری نیست.
- عوارض صدور پروانه و تراکم مجاز و مازاد
شهرداری تهران برای طلب‌کار در صورتی که اصطلاحا ذینفع واحد باشد یعنی ملکی داشته باشد که متقاضی دریافت پروانه برای آن باشد، با صدور تاییدیه الکترونیکی یا همان هولوگرام طلب فرد را با بدهی‌اش بابت عوارض صدور پروانه تهاتر می‌کند. در مورد کارگزاران این تهاتر برای ذینفع غیرواحد هم امکان‌پذیر است یعنی کارگزار می‌تواند ملکی را برای صدور پروانه و تهاتر عوارض آن بابت طلبش معرفی کند که مالکیت آن را در اختیار ندارد. دراینجا هم انحصار کارگزار برای کارسازی ذینفع غیرواحد، منشاء رانتی فسادزا و غیرضروری است. واقعیت آن است که اگر کارگزار می‌تواند با متقاضی صدور پروانه وارد توافق شود که در ازای دریافت مبلغی کمتر از مبلغ تعیین شده توسط شهرداری، میزان هولوگرام لازم برای دریافت پروانه را در اختیار متقاضی قرار دهد، چرا خود طلبکاران بدون واسطه کارگزار وارد چنین توافقاتی با متقاضیان دریافت پروانه نشوند؟ چرا برای چنین توافقی حتما باید پای واسطه‌ای مانند کارگزار به میان کشیده شود که هزینه تنزیل بدهی شهرداری به طلبکارانش را به شدت افزایش دهد؟ چرا کارسازی برای ذینفع غیرواحد در مورد همه طلبکاران اولویت‌دار شهرداری امکان انجام نداشته باشد؟ تمام کنترل‌هایی که در مورد سطح عملکرد بودجه غیرنقد مناطق و اولویت‌بندی معرفی طلبکاران به کارگزاران انجام می‌شود، عینا در مورد در ارتباط قرار گرفتن بی‌واسطه طلبکاران با متقاضیان صدور پروانه هم قابل اعمال است. صرفا کافی است طلب‌کار بتواند در ازای طلبش متقاضی صدور پروانه برای ملک خودش یا ملک دیگری که معرفی می‌کند شود و این انحصار رجوع به واسطه‌ها برای کارسازی در مورد ذینفع غیرواحد از بین برود.
چنان‌که در هر سه مورد از انواع منابع غیرنقد نشان دادم، حضور واسطه‌هایی مانند کارگزاری نه فقط حاوی رانت و فسادزاست بلکه مهم‌تر از آن باعث هدررفت این منابع و افزایش ضرر و زیان شهرداری از محل عملکرد بودجه غیرنقد است، لذا مخالفت جدی من با کلیات لایحه «دستورالعمل اجرایی مدیریت منابع و مصارف غیرنقد» صرفا مخالفت با سیاست‌گذاری مبتنی بر عدم‌شفافیت و فسادزا نیست، بلکه اتفاقا از منظر کاهش کارایی و اثربخشی در تحقق بودجه غیرنقد است که با کلیات این لایحه مخالفم و معتقدم با حذف کارگزاری‌ها یا دست‌کم از بین بردن انحصار عملکرد آن‌ها در تحقق بودجه غیرنقد، کارایی شهرداری در استفاده از منابع غیرنقدش افزایش خواهد یافت.
ممنون