حیاط خلوت ۱۳ هزار میلیاردی شهرداری

روز سه‌شنبه «بهاره آروین»، عضو شورای اسلامی شهر تهران، در توییتی در صفحه توییتر خود سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران را به حیاط‌ خلوت شهرداری تشبیه کرد.

روزنامه شرق، در همین رابطه و برای واکاوی جزئیات بیشتر این حیاط‌ خلوت و کارهایی که در آنها انجام می‌شود، با این عضو شورا گفت‌وگو کرده‌است.
متن کامل و ویرایش شده‌ی این مصاحبه در ادامه آمده است:

? در توییتی که نوشتید از فعل مضارع استفاده کرده‌اید، آیا منظور این است که اخیرا و در دوره جدید این اتفاق رخ داده یا چنین چیزی پیش از این نیز مرسوم بوده است؟

بله من نوشته‌ام که واحدهای تابعه شهرداری یعنی سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته به شهرداری تهران، حیاط خلوت شهرداری تهران هستند. از گذشته هم بودند. البته در دوره فعلی هم ادامه پیدا کردند. منتها این سابقه اتفاقا خیلی قدیمی است. اگر به خاطرات خانم وسمقی از شورای اول مراجعه کنید، می‌بینید که از همان دوره، بحث نظارت پذیر نبودن واحدهای تابعه، مطرح بوده و باعث نوعی تنش و اختلاف نظر بین اعضای شورا و شهردار بوده است. بنابراین این مساله سابقه طولانی دارد و از زمانی که این سازمان‌ها و شرکت‌ها ایجاد شدند، این بحث مطرح بوده است. خود اداره کل مجامع، اخیرا در بحث بررسی اساسنامه تیپ سازمان‌ها که در کمیسیون برنامه بودجه انجام شد، خود مسئولان شهرداری خیلی صراحت دارند که سازمان‌ها و شرکت‌های شهرداری اساسا ایجاد شدند که بتوانیم از آیین نامه مالی معاملاتی شهرداری تهران فراتر برویم و از ظرفیت‌های قانون تجارت برای پیشبرد کارها و تسریع در انجام کارها استفاده کنیم. بنابراین، این هدف اولیه واقعا بوده است. حتا همین الان هم وقتی بحث این می‌شود که سازمان‌ها و شرکت‌ها کمی محدود شوند، همواره این استدلال طرح می‌شود که اگر قرار بود محدود شوند، اصلا چرا ایجاد شدند. یعنی ما واحد مستقل ایجاد کردیم تا بتوانیم از ظرفیت‌ها و اختیارات قانونی که می‌توانیم به آنها بدهیم در استفاده از منابع و نحوه مصارف بهره ببریم. کمااین‌که وقتی بحث تصویب بودجه سازمان‌ها و شرکت‌ها به میان می‌آید، آشکار می‌شود که اهرمی برای نظارت بر نحوه عملکرد بودجه این سازمان‌ها و شرکت‌ها وجود ندارد. برای مثال خود بنده در جریان بررسی بودجه سال ۹۷، وقتی عملکرد بودجه سال ۹۵ سازمان‌ها و شرکت‌ها را بررسی می‌کردیم – چون سال ۹۶ هنوز تمام نشده بود آن چیزی که رسما داشتیم، عملکرد بودجه ۹۵ بود – ما بودجه مصوب ۹۵ سازمان‌ها و شرکت‌ها را با عملکرد بودجه ۹۵‌شان مقایسه‌ می‌کردیم. در جاهایی اینها، آنقدر اختلاف داشتند، یعنی عملکرد درآمد، بعضا چهار برابر درآمد مصوب بود، یا بر عکس هزینه‌ها چندین برابر هزینه‌های مصوب بود. سئوال من از دوستان کمیسیون این بود که اگر قرار است چنین اختلافی بین عملکرد بودجه و بودجه مصوب وجود داشته باشد، اصلا چرا وقت می‌گذاریم و بودجه این سازمان‌ها و شرکت‌ها را بررسی و تصویب می‌کنیم. اصلا هدف ما از تصویب بودجه سازمان‌ها و شرکت‌ها چیست؟ وقتی امکان و ابزار نظارت بر عملکرد بودجه رانداریم. به خصوص که برخلاف مناطق و ستاد شهرداری تهران، ذی حسابانی که قائم مقام ذی حساب دو محسوب می‌شوند، و قائم مقام ذی حساب یک که شهردار تهران است و مدیرکل امور مالی که ذی حساب دو محسوب می‌شود، قائم مقام‌های هردوی اینها در مناطق، به تایید شورا می‌رسند، همین قائم مقام ذی حساب دو در واحدهای تابعه هم به تایید شورا می‌رسد. ولی اساسا ذی حساب مورد تایید شورا در واحدهای تابعه، حق امضا ندارد. یعنی چک‌های مالی در واحدهای تابعه را ذی حساب مورد تایید شورا، اساسا امضا نمی‌کند. حتی معاون مالی نقل می‌کرد که در برخی واحدهای تابعه ذی‌حساب معرفی شده از طرف شهرداری را به این واحدها راه‌ نداده‌‌‌اند. یعنی کارکرد این اهرم نظارتی شورا در واحدهای تابعه خیلی کم‌رنگ است.

? متصل نبودن به سامانه ثبت اطلاعات و نبود امکان نظارت بر چنین سازمان ها و شرکت هایی امکان بروز چه نوع تخلفاتی را فراهم می کند، لطفا در این رابطه بیشتر و با جزئیات دقیق تر توضیح بدهید.

در حقیقت به غیر از بحث ذی حسابی، دومین اهرم نظارتی که شورا می‌تواند داشته باشد همین بحث سامانه‌هاست. به‌خصوص یکی از مهم‌ترین سامانه‌ها، سامانه جامع مالی است که قرار بود سامانه عملکرد ثبت عملیات مالی در مجموعه شهرداری تهران باشد، همین سامانه در بسیاری از واحدهای تابعه به طور کامل مورد استفاده قرار نمی‌گیرد. به عبارتی در اغلب واحدها، چون خیلی دستور مدیریتی بوده و گرفت و گیر و فشار بوده است، در کنار استفاده از سامانه موازی خودشان، سعی می‌کنند هر از چندی، یک عملیات هم در اینجا وارد کنند که خیلی اینطور هم به نظر نرسد که از سامانه مالی شهرداری استفاده نمی‌کنند. ولی هیچ تضمینی هم نیست که کلیه عملیات مالی خود را در سامانه مالی شهرداری تهران ثبت کنند. چون همانطور که گفتم، اغلب آنها سامانه‌های موازی دارند که البته بخشی از این استفاده از سامانه‌های داخلی و خاص، به دلیل نیازهای خاص و متفاوت در ثبت عملیات مالی و عدم مناسب‌سازی سامانه مالی در جهت پاسخ بدین نیازهای خاص است اما بخشی هم ناشی از این است که واحد مربوطه این اتصال به سامانه مالی شهرداری را در تعارض با استقلال و باز بودن دستش در میزان و نحوه هزینه‌کردها می‌بیند و لذا به انحای مختلف و از جمله با پررنگ کردن همان نیازها و ویژگی‌های خاص عملیات مالی‌اش از اتصال به سامانه مالی شهرداری طفره می‌رود. این در مورد سامانه قراردادها که قراردادهای بالای ۲۵۰ میلیون تومان شهرداری تهران به صورت سیستماتیک از این سامانه فراخوان و بر روی وبسایت شفاف نمایش داده می‌شود، این مشکل عدم اتصال سیستماتیک به سامانه قراردادها در مورد بسیاری از واحدهای تابعه، خیلی پررنگ‌تر است. یعنی باز اگر سامانه مالی در تعداد بیشتری از واحدهای تابعه به طور کامل مورد استفاده قرار می‌گیرد، در سامانه قراردادها، صرفا ۴ مورد از ۴۴ واحد تابعه هستند که جزئیات را با گردش همزمان با انعقاد قرارداد و به صورت کامل، در این سامانه ثبت می‌کنند. چراکه ثبت با گردش نیازمند تعریف فرآیند شکل‌گیری و عقد قرارداد است که بر اساسا آیین‌نامه مالی- معاملاتی صورت می‌گیرد، ۴۴ واحد تابعه یعنی ۴۴ آیین‌نامه مالی و معاملاتی متفاوت که هر کدام گردش خاص خود را در فرآیند شکل‌گیری و عقد قرارداد دارند و به همین دلیل مناسب‌سازی سامانه قراردادها برای ثبت باگردش اطلاعات قراردادها در همه واحدهای تابعه بسیار زمان‌بر است به خصوص که در بسیاری از این واحدها یا آیین‌نامه مالی و معاملاتی رسمی و مصوب وجود ندارد یا درصورت وجود هم فرآیند واقعی عقد قرارداد خیلی متفاوت از از آیین‌نامه طی می‌شود که خب قاعدتا طراحی سامانه نمی‌تواند بر مبنای این نوع فرآیندهای واقعی اما دلبخواهی و خلاف آیین‌نامه صورت گیرد.

پس از دستور مدیریتی آقای نجفی برای انتشار اطلاعات قراردادهای بالای یک میلیارد تومان، واحدهای تابعه موظف شدند که اطلاعات قراردادها را اصطلاحا بدون گردش در سامانه قراردادها ثبت کنند که بر روی وبسایت شفاف نمایش داده شود. این اتفاق هم افتاده است. ولی چون این سامانه در بسیاری از واحدهای تابعه به صورت کامل و با گردش راه اندازی نشده و صرفا سامانه‌ای است که بر مبنای همین دستور مدیریتی شهرداری تهران و به صورت ثبت بدون گردش اطلاعات قراردادهای کلان مورد استفاده قرار می‌گیرد، اساسا ما مطمئن نیستیم که همه قراردادهای کلانی که در واحدهای تابعه بسته شده در این سامانه وارد شده و بر روی وب سایت شفاف، نمایش داده می‌شود یا خیر. ما سعی کردیم از طریق سازمان بازرسی، نمایندگان مستقر بازرسی در واحدهای تابعه، و همچنین از طریق ذی حسابان مورد تایید شورا، این اطمینان را حاصل کنیم ولی باز هم هیچ چیز جای اتصال سیستماتیک واحدهای تابعه به دو سامانه مهم از جمله سامانه مالی و سامانه قراردادها را نمی‌گیرد. بنابراین غیر از عملیات حسابرسی که در مورد واحدهای تابعه انجام می‌شود، شورا کمابیش هیچ ابزار نظارتی برای رصد دقیق و به‌هنگام چگونگی انجام عملیات مالی- معاملاتی در واحدهای ندارد. حتا در مورد حسابرسی هم در دوره پیشین این گونه بوده که خود مجامع شرکت‌ها اقدام به انتخاب حسابرس می‌کردند. در دوره پنجم شورا، دوستان سعی کردند از همسویی شهرداری و شورا استفاده کنند، از همسویی کامل، و این را به تصویب برسانند که یک بار هزینه حسابرسی پرداخت شود و حسابرسان منتخب شورا، کارهای حسابرسی واحدهای تابعه را انجام دهد. سعی کرده‌ایم که در سال ۹۷ این اتفاق بیفتد. امیدوارم این تصمیم بتواند به رویه تبدیل شود و یک بار، حسابرسان منتخب شورا، کار عملیات حسابرسی در واحدهای تابعه را انجام دهند.

? با تعبیر حیات خلوت شهرداری که به کار برده اید، یعنی مدیران و مسئولان بلندپایه شهرداری، یا مثلا شخص شهردار از این موضوع اطلاع و آگاهی دارند؟

بله همگان آگاه هستند. چراکه اساسا سازمان‌ها و شرکت‌ها، علی‌رغم خلاءهای نظارتی که در موردشان وجود دارد اما در فرایندهای جاری و روزمره شهرداری تهران دخیل هستند، در حقیقت این سازمان‌ها و شرکت‌ها، آنچنان در عملکرد روزمره شهرداری تهران درهم تنیده شده‌اند که امکان حذف یا کاهش یکباره آنها وجود ندارد. یک مورد را هم که فراموش کردم و باید در اوایل صحبتم می‌گفتم، درباره مسئله سازمان‌ها و شرکت‌ها این است که اگر چه بودجه رسمی شهرداری تهران ۱۷ هزار و چهارصد میلیارد تومان است، ولی حدود ۵ هزار میلیارد تومان هم بودجه اختصاصی سازمان‌ها و شرکت‌هاست که در واقع رقم اصلی بودجه شهرداری تهران به همراه واحدهای تابعه ۲۳ هزار میلیارد تومان می‌شود. البته اصل بودجه‌ای که در سازمان‌ها و شرکت‌ها خرج می‌شود، ۱۳ هزار میلیارد تومان است. ۸ هزار میلیاردش با بودجه شهرداری، مشترک و اصطلاحا دوبار منظور شده است و ۵ هزار میلیارد هم به صورت اختصاصی. به این دلیل است که می‌گویم اینها خیلی با امور روزمره شهرداری درهم تنیده شدند چراکه درواقع حدود ۴۰ درصد بودجه شهرداری به صورت مستقیم در این سازمان‌ها و شرکت‌ها هزینه می‌شود. این در حالی است که باید ببینید اصلا فلسفه وجودی سازمان‌ها و شرکت‌ها چه بوده است. چرا ما سازمان‌های مختلفی داریم که الان وظایف حاکمیتی شهرداری تهران را برعهده گرفته‌اند؟ اصلا چرا این سازمان‌ها ایجاد شدند؟ چون در زمان راه اندازی فرض شده یک سازمان تخصصی ایجاد می‌شود که به شهرداری تهران در انجام وظایف حاکمیتی‌اش خدمات باکیفیت ارایه می‌دهد در مورد شرکت‌ها که اساسا فرض مسلم بوده که اینها سودده باشند. یعنی بتوانند از طریق تخصصی شدن در اموری که برعهده می‌گیرند، مشتریان دیگری هم جذب کنند و مستقل و سودده شوند. هم سازمان‌ها و هم شرکت‌ها، مشتری انحصاری شهرداری تهران را دارند. یعنی این که واحدهای تابعه می‌توانند ادامه حیات دهند، به این دلیل است که بخشی از بودجه شهرداری تهران، در قالب پروژه‌ها و کارهایی که به آنها واگذار می‌شود، در آنجاها صرف می‌شود. گرچه ممکن است رقبایی در بخش خصوصی هم داشته باشند. ولی به شکل انحصاری و بدون رقیب، پروژه‌ها را از شهرداری می‌گیرند. حالا مشکل کجاست؟ مشکل این است که زمانی قرار بوده این سازمان‌ها یا شرکت‌ها خودشان متولی انجام کار شوند. اما الان واحدهای تابعه، جای این که واحد تخصصی انجام آن کار باشند، صرفا واسطه‌ای هستند که پروژه‌ها را از شهرداری تهران بگیرند، چون وابسته به شهرداری هستند، بند الف ماده ۳۱ اجازه می‌دهد تمام قراردادهایی که در واحدهای تابعه انجام می‌شود، به صورت ترک تشریفات باشد. اینها را به صورت ترک تشریفات از شهرداری تهران می‌گیرند و بعد در عملیاتی که خیلی بر آن نظارتی نداریم، به پیمانکارانی واگذار می‌کنند. این وسط فقط کارمزدی هم روی هر قرارداد برمی‌دارند که همین شده است مثلا درآمد شرکت. البته همه اینها پیچیدگی‌هایی در مساله تامین اجتماعی و مالیات هم پیدا کرده است و برای حل این مشکلات انواع قراردادهای متفاوت اعم از تفاهم نامه و توافق نامه‌هایی در تمام دو دهه گذشته‌ای که سازمان‌ها و شرکت‌ها شکل گرفتند و رشد پیدا کردند ایجاد شده است. من وارد این بحث نمی‌شوم ولی می‌خواهم بگویم مشکلی که سازمان‌ها و شرکت‌ها دارند و من فکر می‌کنم باید به شکل خیلی بنیادی حل شوند همین است که اساسا الان سازمان‌ها و شرکت‌ها با آن فلسفه وجودی که شکل گرفته بودند که واحدهای تخصصی انجام کار باشند، برای این که هم کار را با کیفیت انجام دهند، هم در مورد شرکت‌ها بتوانند مشتریان دیگری هم جذب کنند، الان این کارکرد به هیچ وجه وجود ندارد و همه واحدها، اگر شهرداری تهران به آنها کاری ندهد، اساسا در این حد و اندازه‌ها با کیفیت نیستند که بتوانند به مشتریان دیگر سرویس بدهند و ادامه حیات داشته باشند. به همین دلیل، پیشنهاد من برای کاهش سطوح سازمانی این بود که هدف گذاری سنجش پذیر برای برنامه عملیاتی کاهش سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه این باشد که وابستگی بودجه شرکت‌ها به بودجه شهرداری تهران، سالانه ۱۵ درصد کاهش پیدا کند.

? نهاد شهرداری از گذشته‌های دور تا امروز همیشه نامش با تخلف عجین بوده است، حتی شهرداران سابق هم به این موضوع در اظهاراتشان اشاره و اعتراف می کردند، مثلا آقای قالیباف همیشه می گفت در ایران سه نهاد نظمیه و بلدیه و عدلیه با فساد و تخلف گره خورده‌اند، اما حتی شهرداری دوره خود او هم بر اساس آمار و مستندات و پرونده‌های پیگیری و منتشر شده سرشار از فساد و تخلف بوده. به نظر شما در دوره پنجم شورای شهر که با شعار شفافیت رای آوردند و خود شما چقدر توانسته‌اید در زمینه کنترل و مهار این فساد گام بردارید؟

درباره میزان موفقیت یا شکست شورای پنجم، واقعیت این است که باید منتظر بمانیم. شفافیت امری است که در میان مدت و بلند مدت جواب می‌دهد. ما باید در پایان دوره ببینیم چقدر توانستیم از میزان فساد در شهرداری تهران کم کنیم و به همان اندازه، اعتماد عمومی به شهرداری را افزایش دهیم. اقداماتی که از یک سال گذشته تا الان شروع شده است، اقداماتی نیست که بگویم الان فساد را ریشه کن کردیم، یا حتا توانستیم خیلی خیلی تاثیرگذار باشیم. واقعیت این است که مسئله تخلف و فساد در شهرداری تهران، همانطور که اشاره کردید، بسیار ریشه‌دار است، خرد، گسترده و روزمره شده است و با یک اقدام و دو اقدام نمی‌شود گفت که این فساد و تخلف به طور کامل حذف می‌شود. ما امیدوار هستیم که مجموعه اقدامات درهم تنیده که هم باید اصلاح ساختار داشته باشید، هم باید نهادهای نظارتی را قوی کنید، هم نظارت همگانی را فعال کنید، هم شفافیت را محقق کنید لازم است. یعنی در یک مجموعه اقدامات به‌هم پیوسته و در یک بازه زمانی میان مدت و بلند مدت، امیدواریم که اقدامات شورای پنجم، مثمر ثمر باشد.